行业协会设立各类专门（专业）委员会体现了行业决策的权威性与专业性，是确保行业整体利益，维护行业诚信形象的必然要求。专门（专业）委员会的功能设定是行业协会“监督、管理、协调、服务”职能的细化，是做好行业协会各项工作的基础。其中，与行业监管工作对应的主要是惩戒委员会，惩戒委员会的功能建设是确保执业质量检查工作效果，落实执业质量检查要求，提升行业执业质量检查权威的重要保障。日前，《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒办法》（以下简称惩戒办法）正式发布，对惩戒委员会实施行业惩戒的情形、手段、程序作了细则规定，进一步完善了行业协会监管体制制度建设，为充分发挥惩戒委员会作用提供了完备的制度保障。

　　一、惩戒委员会的职能设定更加规范合理

　　中国注册会计师协会颁布的《惩戒委员会暂行规则》（以下简称暂行规则）第三条规定：“惩戒委员会主要负责对违规违纪的会计师事务所和注册会计师予以惩戒”。根据这一规定，可以将惩戒委员会的主要职责细分为以下几点。

　　（一）会计师事务所和注册会计师违规违纪行为的认定

　　《惩戒办法》规定，会计师事务所和注册会计师在执业过程中发生违反《注册会计师法》、违反注册会计师职业道德规范、违反注册会计师业务准则、违反会计师事务所质量控制准则等情形，应予必要的行业惩戒。因此可以理解为，“违规违纪”所指的正是违反注册会计师行业的法律法规和执业准则的行为。其中，注册会计师和会计师事务所违反《注册会计师法》等相关法律法规，应当按照有关法律条款予以行政、民事、刑事处理处罚，然后由惩戒委员会根据违规行为的性质，追加行业惩戒。对于会计师事务所和注册会计师其他类型的违规违纪行为，主要是指会计师事务所和注册会计师违反执业准则的行为，应由惩戒委员会予以行业惩戒。这里还涉及对行业执业准则规范性的定义和理解。

　　从注册会计师提供独立审计的起源来看，早期注册会计师行业并无执业准则。审计被认为并非简单的审计技术，而是综合性的判断艺术。因为注册会计师在执行审计过程中，往往需要根据被审计客户的具体情况和风险因素，充分运用职业技能和经验作出判断，确定需要执行的具体审计程序，获取充分适当的审计证据，支持最后的审计结论，并通过签字出具审计报告的形式明确承担审计风险。而审计准则被认为会扼杀注册会计师的自由意志和创新精神，妨碍注册会计师职业水平的提高。但1938年美国爆发的麦肯斯。罗宾斯（McKesson&；Bobbins）公司破产事件，严重挫伤了公众对注册会计师职业的信任，引发了注册会计师业界对审计程序与内部控制缺陷的大讨论。应收账款函证、存货实地盘点等重要审计程序首次被明确为必须执行的审计程序。1947年10月美国注册会计师协会（AICPA）的审计程序委员会发表了题为《审计准则说明草案—其公认的意义和范围》的专题报告，首次明确审计程序的定义为“应执行的审计行为”，并将审计准则界定为“衡量应执行的审计行为质最的尺度”从审计人员资格和审计执行与报告标准两大方面提出了九项公认审计准则。这些准则沿用至今，成为美国一般公认审计准则（GAAS）的主体。这也标志着注册会计师行业规范化执业准则的正式诞生。可以这样理解，注册会计师所提供的审计服务属于脑力劳动成果，并非一纸审计报告，其质量由其提供者，也就是注册会计师的专业能力和素质决定，而制定执业准则有助于对注册会计师的执业行为、执业过程实施质量控制。执业准则虽然从形式上看是注册会计师行业内部自己制定的行规，但其实质上应当是“社会公众的利益相关者与注册会计师行业共同谈判的结果”，是衡量注册会计师执业行为的标准，是约定服务质量切实可行的程序规范。如果注册会计师在执业过程中，没有遵循准则执业，违反了执业准则的要求，就应当被认定违规违纪。

　　（二）会计师事务所和注册会计师违规违纪行为的定性

　　执业准则是对注册会计师实施鉴证服务的质量控制条款，会计师事务所和注册会计师存在违反执业准则的违规违纪行为是实施行业惩戒的前提。但是否所有违反准则的行为都必须实施行业惩戒呢？在此可以借鉴民法界对侵权责任的过错认定理论加以限定。一般而言，民法界对责任的认定存在以下两种观点：

　　一是主观过错说。该理论认为，过错是指行为人所具有的一种应受谴责的个人心理状态，即行为人在心理上本应当关注而未予注意，导致具有可受非难性。落实到注册会计师行业来看，审计过错应当是指注册会计师本应该尽到必要的职业谨慎，因故惫或者疏忽大意而未能保持必要的职业谨慎。主观过错说的理论前提是人类具有善恶、是非判断和辨认能力的哲学思想，认为过错反映的是人的主观状态，与违约行为不同，后者仅指具体行为。因此，过错与违约行为被视为构成违约责任的两个不同要件，均是认定责任的必要条件。

　　二是客观过错说。该理论认为，应以某种行为标准来判定行为人有无过错，过错并非在于行为人的主观心理态度是否具备应受谴责，而在于其行为具有应受非难性。如《不列颠百科全书》中指出，“过失可以说是没有达到一个正常的人在相同情况下应具有的通常审慎程度的标准”。也就是说，对于如何判断行为是否属于过错，首先要假设存在这样一个“正常人”。体现在注册会计师行业中，就是首先假定正常的注册会计师基于一定的职业判断和经验应当具备相应的职业谨慎，做到勤勉尽资。如果注册会计师违反了这种应具有的勤勉谨慎的注意义务，导致违规违纪行为即为过错。客观过错说中含有法学中通称的严格责任或绝对责任的内容。

　　惩戒委员会在对注册会计师和会计师事务所的违规违纪责任认定上，更多地需要考虑注册会计师执业的特点。国内外的研究和案件判例都表明，单纯根据行业执业准则，可能既不能判定注册会计师违约也不能判定注册会计师过错。审计准则只是试图通过对注册会计师实施审计程序的规范借以提高审计质量，但是审计过程并不能等同于审计的结果。最新颁布的执业准则充分体现了注册会计师的执业过程充满了职业判断，注册会计师也不可能按照准则规定的条条框框执行每一种审计程序。规范化的执业准则也无法保证注册会计师严格执行了所有审计准则，就确保审计结果与实际状况没有丝毫差错，这本身就是违背审计的科学抽样基础的。因此，是否遵循执业准则，只能用于认定注册会计师是否遵守社会化契约约定的质量条款，而不能认定注册会计师是否遵守了社会化契约的所有条款而不构成违约，更不能认定注册会计师是否存在主观过错。

　　对于存在违规违纪行为的会计师事务所和注册会计师，惩戒委员会对其资任的认定必须同时考虑以下因素：违规违纪行为的性质、注册会计师的职业胜任能力与职业道德。其中，违规违纪行为的性质是对注册会计师和会计师事务所过错行为的判定。在这里，注册会计师的职业胜任能力和职业道德被作为责任认定的重要依据，是因为作为行业协会的专门（专业）委员会，惩戒委员会的工作性质应当体现行业专业与权威，是否需要对违规违纪行为予以行业惩戒应从注册会计师是否保持了必要的职业谨慎角度考虑。

　　（三）针对会计师事务所和注册会计师违规违纪采取必要的惩戒措施

　　根据最新颁布的《会员执业违规行为惩戒办法》，惩戒委员会对于存在违规违纪行为的会计师事务所和注册会计师予以惩戒的种类包括训诫、行业内通报批评、公开谴责三种。其中训诫的内容涵盖了谈话提醒、限期整改、强制培训等多种方式，使得惩戒方式更为宽泛和灵活。对于各种注册会计师和会计师事务所各种违规违纪行为应当适用的惩戒手段，惩戒办法作了原则的规定，考虑到注册会计师执业行为的复杂性和专业性，并未建立各种违规违纪行为与具体惩戒手段之间的对应关系，而是归结为“根据情节轻重”。这就要求惩戒委员会必须分析注册会计师和会计师事务所的违规违纪行为，对问题的严重程度进行判断，明确适当的惩戒手段。

　　1.注册会计师和会计师事务所违规违纪情形的社会影响。注册会计师的脑力劳动成果体现为最终的业务报告，该报告的使用范围可能并不限于客户本身。例如证券市场上，注册会计师为上市公司提供年报审计，出具审计报告可能对证券市场投资者产生影响，因此业务报告的社会影响是确定注册会计师和会计师事务所违规违纪行为情节轻重的重要因紊之一。

　　2.注册会计师的职业胜任能力。客观过错观认为，如果注册会计师没有保持必要的职业谨慎，就需要对违规违纪行为承担过错责任。目前行业涉及的社会经济范围越来越广泛，新的法律法规不断更新、出台，对注册会计师各方面的素质要求越来越高。虽然注册会计师不能做到成为各方面的“专家”，但亦要做到对于特殊、重大、重要项目的关注，抱有必要的职业怀疑，通过主动的沟通、学习，消除对重大风险因素的疑虑，支持最终出具的审计结论。如果注册会计师因自身不具备职业胜任能力，承担了无法胜任的业务，最终导致审计报告严重背离实际，即便注册会计师并非“明知”，亦不可因此免于受到行业惩戒。

　　3.注册会计师的职业道德。注册会计师行业是一个以“诚信”为金字招牌的行业，声誉对于注册会计师和会计师事务所的生存、发展至关重要。如果有确切证据表明，注册会计师和会计师事务所严重违背职业道德的要求，严重危害行业整体形象，例如通过不恰当的恶意压价竞争承揽业务，出卖会计师事务所公章、伪造业务报告，都应视为严重的违规违纪行为，予以行业内通报批评、公开谴责等较为严厉的行业惩戒。

　　二、惩戒委员会的运作机制更加切实有效

　　《惩戒办法》规定，惩戒委员会是中国注册会计师协会理事会下设的专门委员会，中国注册会计师协会秘书处作为中国注册会计师协会常设执行机构，负责办理惩戒委员会的日常事务。从运作机制来看，惩戒委员会的设立突出了以下特点：

　　（一）专门（专业）委员会的组成以执业会员为主体

　　行业设立专门（专业）委员会的目的是为了维护行业整体利益，集中专家智慈提高行业管理决策的科学性，因此，委员会的组成以执业会员为主。按照《惩戒委员会暂行规则》的规定，惩戒委员会的委员为15名，其中注册会计师8名，占绝对主力。同时根据惩戒委员会的职能要求，吸收政府部门、专业人士、法律专家等委员参加，从而凸现行业惩戒工作以维护社会公众利益为己任的积极意义。

　　（二）协会秘书处的工作应与惩戒委员会的工作紧密结合

　　中注协秘书处作为惩戒委员会的常设办事机构，承担了行业惩戒的前期执业质量检查、专案调查等重要工作，为惩戒委员会认定注册会计师和会计师事务所违规违纪行为实施惩戒提供基础信息。如果检查信息缺失或者失实，惩戒委员会的工作将无法保证客观、公正，因此，必须强调秘书处在专门委员会的督导下开展工作。以行业协会开展执业质量检查为例，惩戒委员会不能仅限于作为执业质量检查工作结束之后对检查发现存在问题的注册会计师和会计师事务所实行“集中判决”，而应当将督导的范围扩大到行业执业质量检查工作的全程“质量控制”。例如，对全国年度检查方案的合规性复核，现场检查工作的指导，外聘注册会计师的资格审核等，特别是对于检查发现注册会计师和会计师事务所存在的问题认定，必须加以严格规范，确保惩戒的尺度统一，方能体现惩戒委员会工作的公平、公正、公开。

　　（三）严格委员资质审核，确保工作质量

　　委员会对行业行使惩戒权的时候需要有效的制度约束，防止滥用权限，更重要的是避免出现同行相互包庇，损害行业整体利益的现象。为确保惩戒委员会有序、高效开展工作，应当考虑设定例会制度，即每年定期召开全体委员会议，必要时可召开临时会议；应当明确参加例会并为委员会工作是委员的义务和职责，如果惩戒委员会委员一年内多次不参加例会会议，或存在其他导致不能胜任惩戒委员会委员职务的行为，应当视为自动放弃委员资格。委员应将成为行业协会的委员视为责任，而非特权。

　　（四）严格惩戒程序，保障会员权利

　　《惩戒办法》对惩戒委员会所采取的惩戒程序作了严格的规定。参照行政处罚的程序要求，明确了惩戒委员会对存在违规违纪行为的注册会计师和会计师事务所予以行业惩戒，必须经过2/3的惩戒委员召开惩戒委员会做出正式决议，并向当事人下发行业惩戒告知书，当事人可以在5日内就有关问题提出申诉，无异议的情形下惩戒委员会可以下发正式的惩戒决定书。该款程序设定充分考虑了给接受惩戒的会计师事务所和注册会计师自我保护、自我辩护的权利，防止惩戒委员会的权力滥用。

　　总之，惩戒委员会与协会开展监管工作之间相辅相成。中注协在2004年“四代会”期间正式成立了第一届惩戒委员会，任期内的主要工作是审议通过了协会秘书处起草的《会员执业违规行为惩戒办法》并颁布实施，解决了行业协会开展惩戒工作缺乏细则指导的制度建设障碍。新一届的惩戒委员会可根据惩戒办法的规定，对协会开展行业执业质量检查等工作中发现有关存在问题会计师事务所和注册会计师实施必要的行业惩戒，并通过严格行业规范，做好行业惩戒，及时总结惩戒案例，解决行业惩戒面临的问题。而不断完善惩戒机制，正是树立行业协会权威，维护行业诚信形象的必然要求。