伴随着国有企业改革不断深化而产生的一系列新情况新问题，给企业审计带来新的课题。企业审计要有所作为，就必须面对深化改革的新形势，及时研究新情况，解决新问题。

　　首当其冲的是对企业审计的地位和作用要认识到位。一些模糊甚至错误的观点诸如：认为成立国资委和设立监事会以后，企业审计要退出历史舞台；企业会计报表签证改由社会审计承担之后，企业审计也就无所作为了。凡此种种论调，带来的是履行审计职能的弱化。

　　针对认识上存在的模糊性，根据企业审计的发展要求，我们认为，必须强调两点：

　　其一，坚持以经济责任为中心，积极开展企业效益审计试点，并将经济责任审计与企业效益审计有机结合起来。紧紧围绕“摸家底、揭隐患、促发展”的总体思路，全面审计、突出重点，摸清企业家底，揭露企业资产负债损益不实，决策失误、管理不善造成损失浪费，国有资产流失等重大问题。注意发现大案要案线索，加大对重大违法违纪问题的查处力度，检查评价企业国有资本保值增值。

　　其二，要贯彻科学发展观的指导思想。为此，要做好评价工作，要全面评价企业领导人员任期经济责任审计，要从出资人角度评价企业领导人员的经济责任，要用发展的眼光评价企业领导人员的经济责任，要用科学的发展观从总体上把握企业。

　　这是现实的出路。

　　九家企业的经济责任审计

　　审计署对九家国有企业开展的经济责任审计，其内容和侧重点与以往相比都发生了细微而深刻的变化，彰显出2004年企业审计的鲜明特点和内涵。

　　4月13日，记者在审计署企业经济责任审计培训班上了解到，今年审计署及所属18个特派办将对包括中国石油化工集团公司在内的9家国有企业及中国烟草总公司进行审计。此次审计涉及的总金额高达1.8万亿元。

　　“以企业资产负债损益的真实性为基础，以审查企业重大问题和重大隐患为重点，揭露违法违纪问题、经济决策失误和经营管理不善造成重大损失浪费问题以及国有资产流失问题。”仔细揣摩和品味这些重点内容的选择，与往年确定的经济责任审计重点相比，虽然有些内容一直是深化企业审计、探索以经济责任审计中心的企业审计的新路子过程中的重点和难点，但其内容和侧重点都发生了细微而深刻的变化。诸如将审查企业的重大隐患问题、企业收购兼并、重组上市、期货期权买卖等资本运作事项形成的资产增值、减值以及审查企业主辅分离改革、改制情况等体现出了与时俱进、开拓创新的精神，进而彰显出2004年企业审计的鲜明特点及其蕴含的深意。经济责任审计，成为拓展企业审计的着力点。

　　企业审计的新路子

　　以“摸家底、揭隐患、促发展”为目标，坚持和完善以经济责任审计为中心，是今后企业审计的主方向。

　　审计署对中央企业审计的重点以经济责任审计为中心，应该说是在当前形势下，结合实际对中央企业进行审计监督的一个恰当的定位。也可以说是企业监督多元化的形势下深化企业审计的必然。

　　国有企业改革是经济体制改革的中心环节。随着国有企业改革的不断深化，必将产生一系列新情况新问题，并给企业审计带来新的课题。企业审计要有所作为，就必须面对深化改革的新形势，及时研究新情况，解决新问题。

　　经济责任审计工作是伴随着我国经济体制和政治体制改革的进程产生并逐步发展起来的。早在1986年底，审计署就制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，对厂长（经理）离任审计的范围、内容、程序和要求作了原则规定。此后，各级审计机关陆续开展了厂长（经理）离任审计，并在实践中不断积累经验，完善规章制度，逐步扩展到对党政领导干部的任期经济责任审计。1999年，中办、国办发布的“国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定”，对企业领导人经济责任审计作了全面、具体的规定，作为一项审计制度在全国推开。

　　伴随着企业改革的不断深入和发展，企业审计面临着国有企业分级所有和数量众多的特点以及企业监督多元化的新情况。2000年，审计署党组按照深化国有企业改革与脱困的目标要求，针对国有企业多元化的监督格局，以贯彻落实两办“暂行规定”为契机，审计署向国务院提出了加强中央重要骨干企业经济责任审计的意见。

　　《意见》不失时机地提出要以经济责任审计为中心，将经济责任审计与财务收支审计相结合，分层次、抓重点、促规范，不断深化和改进企业审计的思路；将中央企业按人事管理权限和财务隶属关系划分为不同层次采取不同的方式进行审计：领导人由中央管理的企业，由审计署直接负责进行经济责任审计；领导人由中央企业工委管理的企业，由审计署和企业工委区别情况进行审计；其他的中央企业由审计署根据具体情况直接组织审计或授权地方审计机关进行审计。

　　经济责任审计不仅为企业审计找到了一个合理的定位，既突出了重点保证了企业审计的覆盖面，也解决了近年来困扰的重复监督问题。

　　随后，自2001以来先后组织了对24户中央骨干企业集团领导人的任期经济责任审计，取得了明显的成效。

　　事实证明，稳步推进经济责任审计，为干部管理提供参考依据，审计监督职能得到了充分发挥。审计署和各级审计机关顺应深化企业改革的新形势，坚持与时俱进、开拓创新，逐步实现了从以查错纠弊为主的常规财务收支审计，向以真实性审计为基础以经济责任审计为中心的全面审计的转变，走出了一条“摸家底、揭隐患、促发展”的企业审计新路子。

　　财务收支审计的“人格化”

　　经济责任审计必须对企业的资产、负债和损益情况进行全面的审计，并将审计结果人格化，将审计结果落实到人的经济责任上。

　　在经济领域违法乱纪现象比较普遍、一些领域和单位腐败现象比较严重的情况下，仅对被审计单位的财政财务收支发表审计意见、做出审计决定的监督力度，已经不能完全适应维护经济秩序和促进廉政建设的要求。单位的违法违纪问题归根到底还是人的问题，并有可能涉及单位领导人员的领导责任。

　　因而，经济责任审计不同于一般的财务收支审计，其共性是，二者都以财务收支审计为基础；其个性是，经济责任审计必须对企业的资产、负债和损益情况进行全面的审计，并将审计结果人格化，将审计结果落实到人的经济责任上。

　　目前，我国国有企业改革仍处在攻坚阶段，企业法人治理结构还不完善，经理市场也未形成。在此背景下，开展经济责任审计不仅有利于促进财务收支审计的深化及其审计成果的运用，而且对于打击虚假会计信息、改进国有企业管理具有重要的作用。同时也有利于从外部解决“内部人控制”的问题。

　　看来，经济责任审计就是要与责任人的经济责任紧密联系起来，通过对资产负债、损益进行全面审计，最后要把责任结果落实在责任人头上，并做出恰当评价。“根据审计结果，通过计算、分析和比较，抓住重大问题和重大隐患，对企业领导人员任期期间的经济责任履行情况进行评价。”

　　由此，经济责任审计首要的是要有一个明确的思路。惟有如此，才能针对审计发现的问题进行实事求是地分析，做到既有总体评价，又有典型事例，既有定性评价，又有定量评价。

　　这样就要求审计人员在紧紧围绕“摸家底、揭隐患、促发展”的总体思路时，既要全面审计、突出重点，摸清企业家底，揭露企业资产负债损益不实特别是损益不实、决策失误和管理不善造成的损失浪费，国有资产流失等问题；又要注意发现大案要案线索，加大对重大违法违纪问题的查处力度，检查评价企业国有资本保值增值。

　　“如果一味的追求查处一两个有轰动的大要案线索，而忽视了对企业的全面审计尤其是没有摸清家底，那将是得不偿失。”审计署经贸司有关人士坦言，以往经济责任审计实践中也出现一些片面的做法。

　　总而言之，经济责任审计目的就是要与责任人的经济责任紧密联系起来，通过对资产负债、损益进行全面审计，最后要把责任结果落实到责任人头上，并做出恰当评价。对此，项俊波副审计长在培训班上指出，要做好评价工作。

　　一是要全面评价企业领导人员任期经济责任审计。为了限制企业领导人的短期行为，必须从加强对企业及企业领导人员的考核，全面评价经营者任期内企业资产、负债、权益的真实、合法、效益性，国有资本的保值增值情况，各项经济指标的完成情况，以及遵纪守法情况，从而促进企业加强管理，建立健全内控制度和自我约束机制，完善法人治理结构，不断提高经济效益。同时，为了更好地引导企业注重长远利益，克服经营者的短期行为，促进企业稳定、健康发展，也要对企业获利、偿债、发展能力的评价。

　　二是要从出资人角度评价企业领导人员的经济责任。国家作为国有企业的所有者，主要关心企业的投资回报和可持续发展。竞争性企业经营的最大目标应该是获得最大利润，从投资者的角度来说，就是要实现投入产出比率的最大化。所以，审计评价的目的就是要以净资产收益率、总资产报酬率为核心指标，对国有企业的经营效益和经营业绩进行客观公正的评判，为企业所有者考核经营者，实施对资本与财务的监管服务。审计评价的重点是会计信息的真实性，核心是损益的真实性，最终要考核国有资本的保值增值。

　　三是要用发展的眼光评价企业领导人员的经济责任。首先，企业必须保障自身的资产质量；其次，企业必须确保必要的债务偿还能力；第三，企业必须保障持续经营能力，以维持和增强企业未来的盈利能力。在评价企业经济效益状况的同时，还要评价企业的资产质量、重大经济决策和获利能力、偿债能力、发展能力以及抗风险能力等。

　　四是审计工作要坚持执政为民，切实关注关系到人民群众切身利益的问题。在审计中要关注企业有无为了眼前的利益而损害当地百姓的利益，是否影响当地社会的发展，是否影响区域性经济，同时还要关注企业职工的生活问题、稳定问题，特别要关注主辅分离中人员的安置问题、生活保障问题。

　　五是要用科学的发展观从总体上把握企业。通过审计，全面科学地评价经济增长与发展的关系；揭露影响企业发展的重大问题；注意研究和揭示对外经济开放中企业是否注意到经济的安全和国家的利益等。这些问题必须引起每个参审人员的高度重视，并作为企业审计的重要课题来完成。

　　经济责任审计的软肋

　　作为一项非法律规定的受托审计，审计业务的不确定性和被动性，作为一种“事后审计”，它并不能真正地根除国有企业“不断出事”的病根。

　　建立领导干部经济责任审计监督制度，有助于将领导干部权利的行使置于有效的监督之下。在2004年的企业经济责任审计方案中，审计的重点由往年的以审查企业的重大问题为重点，增加了审查企业的重大隐患。并在内容上将企业的资本运作纳入了审计视野。这一切都意味着审计检查评价企业国有资本保值增值的力度加大。

　　但是，经济责任审计毕竟只是一种“事后审计”，它并不能真正地根除国有企业“不断出事”的病根。对审计发现的决策失误和管理不善造成的重大损失浪费及国有资产流失问题等，都将难以追回。

　　与此同时，目前的经济责任审计的内容与客体模糊，审计主体职责不确定，审计法律依据缺失。一方面，作为一项非法律规定的受托审计，企业经济责任审计具有临时性，审计业务的不确定性和被动性使得审计机关的法定职责范围模糊；另一方面，按照现行体制与法律规定，审计的评价对象应是“财政、财务收支行为”而不是“人”本身，但经济责任审计是以人为中心的审计，这将混淆审计机关与组织、人事部门的职责。同时，由于经济责任审计并非法律所规定，因而缺乏相应的法律依据，同时，评价指标与评价标准也无法可依。

　　正如广州特派办的李本明所论述的，目前我国对国有企业仍实行人、事分离的管理制度，对人的管理主要由同级组织或人事部门负责，对事的管理则主要由同级国有资产管理部门负责，这使得股东（政府）对董事会的委托-代理责任划分不清。即便在国有资产管理部门与企业之间，其责任与事权划分也不明确，目前还没有相关的法律法规来规定国有资产管理部门（股东代表）-董事会这一委托代理层级的关系和各自的职责范围，这正是当前我们开展经济责任审计的根本“软肋”。如果各层级的职责不明确，如果企业管理层并不知道自己的责任范围与责任界限，那么，审计又怎样去划分和审计这种责任呢？

　　在审计实践中我们也经常发现，许多经济责任很难在政府相关主管部门与企业领导人员之间进行划分。谁是真正的“股东代表”？谁是真正的“董事会”？在许多企业，尤其是国有大型企业中还没有得到很好解决。

　　事实上，由于经济责任审计开展的时间较短，党政领导经济责任审计的有关规定是在审计法颁布后推行的。这种客观现实导致了经济责任审计立法和规范的制定工作相对滞后，至今尚未得到审计主体法规的确认。

　　目前，经济责任审计由“两办”文件规定，缺乏相应的法律基础和法律地位；评价指标和评价标准也无法可依，这不仅增加了被审单位及其法定代表人的疑虑，而且增加了我们自身的审计风险，影响了审计成果的运用范围。

　　构建有效的审计机制

　　通过健全完善审计立法，使经济责任审计成为一项重要的对权力制约和监督制度。

　　国有企业改革给企业审计带来了诸多挑战，业务经营的复杂化、资产重组及股权转让中出现的不规范行为、竞争的日趋激烈等诸多方面都使审计难度及风险加大。而审计任务重与审计力量不足的矛盾，审计立法和规范制定工作的相对滞后，审计质量和审计结果利用方面还存在一些问题等。因而，亟须加快健全国有企业经济责任审计制度。

　　从经济责任审计产生的过程可以看出，经济责任审计是加强国有企业及国有控股企业领导人的管理和监督，正确评价企业领导人员任期经济责任，促进国有企业加强和改善经营管理，保障国有资产增值保值的客观需要。但是也要看到，它与其他制度一样，有其自身的局限性，主要是审计机关法定授权和审计手段有限，审计人员的职权和本身素质有限。经济责任审计可以为干部管理部门正确考核、监督、使用干部提供重要依据，但不可能取代干部管理部门对一个领导干部的全面考核和监督，审计认定的领导干部任期经济责任仅是领导干部所负责人的一个重要方面。当前，干部违纪违规行为越来越隐蔽，有些问题，特别是与财政财务收支无密切关联的跟人经济问题，仅靠审计手段是难以发现和查清的。

　　按照“暂行规定”的要求，企业领导人在任期内办理调任、转岗、退休，以及任期届满，都要在离任前进行任期经济责任审计。也就是说，未进行经济责任审计，应不得办理离任手续。但在实践中，很少能做到“先审后离”。

　　现实的问题是，这样审计时间的滞后，即影响了审计工作质量和时效，也限制了审计成果的利用和转化。应该说经济责任审计能否发挥应有的作用，关键就在于审计结果是否真正成为选拔任用干部的重要依据。这种“审管审、用管用”的经济责任审计状况，致使经济责任审计的作用得不到真正体现，也就失去了经济责任的意义。同时，国有企业没有建立“定期信息报告制度”，对国有企业的审计报告也缺乏透明度，难以形成一种对企业领导人任期之内的良好监控机制，更勿奢谈建立良好的审计机制了。

　　这一切，都待对包括审计法在内有关法规的修改完善，只有通过健全完善审计立法，才能使经济责任审计成为一项重要的对权力制约和监督的制度。随着审计法的修改，经济责任审计制度的确立，经济责任审计将从由政策推动转化为法制推进，依法审计、依法行政有了依据。

　　4月初，国资委主任李毅中在中央五部委和国资委召开联席会议上表示，国资委今后要逐步建立健全监督体系，依法履行职责，加强对中央企业领导人的监督，加紧出台《中央企业领导人员经济责任审计办法》。

　　针对当前全国经济责任审计的发展状况和存在的问题，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室将重点加强经济责任审计法规建设，经济责任审计写入审计法进入倒计时，《经济责任审计条例》也开始研究起草，在此基础上确定中央管理干部经济责任审计任务。

　　有效的审计机制需要走法制化审计道路。更须我们在总结各地实践经验的基础上，将成熟的做法上升为审计规范和准则，以使经济责任审计有章可循，减少工作中的随意性，规避审计风险。同时，在不断实践的基础上使经济责任审计逐步走上依法审计、规范运作、健康发展的轨道，并形成一项重要的对权力制约和监督的制度。