一、美国的审计体制及审计目标

　　美国审计分为国家审计、民间审计和内部审计。国家审计机关由立法机构的审计机关和行政机构的审计机关两部分组成。立法机构的审计机关包括美国国会所属的会计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室；行政机构的审计机关包括联邦政府各部门设立的监察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的监察长办公室。民间审计是指在美国证券交易委员会的法规约束下实现的、以外部独立审计为形式的注册会计师事务所。内部审计体制是为保证完成单位和企业内部控制机制的有效运行，在单位内部自行设立的审计机构和审计人员，实行内部监督而进行科学的组织和管理的体系。根据美国法律要求，凡接受政府拨款的组织都要健全内控制度，凡对外发行股票的企业都要设立内部审计机构。

　　美国国家审计机构的工作目标和宗旨是为委托人和人民服务。立法机构的审计机关为各级议会和人民负责；行政机构的审计机关为行政机构负责。但是各级国家审计机构所必须遵循的基本准则都是：“负责”、“公正”和“可靠”。所谓“负责”是国家审计部门的工作性质，就是要保证各级政府对美国人民负责：“公正”是审计部门高标准的专业精神，就是要客观地、以事实为依据地无党派及无意识形态地进行工作：“可靠”是审计部门的工作目的，就是要提供高质量、及时、准确、有用、清楚和公正的报告和服务。如当前美国会计总署的工作目标和宗旨是为国会和联邦政府提供及时和有效的服务：即一是为美国人民的安全和财政保障而提出现实和潜在的挑战；二是回应对安全的威胁和国际间互相联系的挑战；三是帮助联邦政府改变作用去面对 21 世纪的具体挑战；四是作为模范的联邦机构和具国际水平的专业服务机构去扩大联邦审计部门自身的价值。美国的审计不同于我国的现阶段的审计，而是通过现实的审计，发掘未来的要求和工作指向，既有前瞻性。审计任务大致来自三个方面，一是国会和国会成员要求做的，二是立法院委托做的，三是自身发展要求去做的。涉及范围广，既有人口老龄化、卫生保健、社会保障、运输安全问题、也有保证国家安全、世界环境保护问题等。联邦审计署根据审计结果向国会提出相关报告和建议，不直接对被审单位下达处理意见，而是由国会作出处理意见。美国民间审计机构的审计目标是在法律规定的范围内最大限度地获取收益并扩大自身“公正”、“诚信”的社会影响。美国内部审计机构的工作目标和宗旨就是保证单位和企业内部控制机制的有序、有效运行。

　　二、美国的国有企业及国有企业审计

　　在美国，除邮政局、铁路公司、高速公路收费站以外，其他 99 ％以上的企业都是非国有企业。国有企业数量不到企业总数的 1 ％，其财产约占社会总财产的 5 ％。这些企业运行的主要特点：一是不参与市场竞争。美国人认为，为了保证和创造公平的竞争环境，只要能赚钱的行业或领域政府就不应该进入经营，已经进入的也要私有化。在竞争领域，政府是第三方，是执法者，政府公司参与竞争会破坏竞争。二是政府公司不纳税、不上缴利润，而且只要是用于公益目的的项目，还可以从政府预算中获取拨款，不要求投资回报。三是对国有企业的管理以国会的立法为核心。美国除颁布了综合性、具有普遍适用意义的政府公司法外，还对政府公司采用单行法规定其设立目的、经营方式、经营范围等。四是对国有公司采用国会听证会监督、公民监督和政府审计机关监督。

　　由于美国国有企业的上述特点，在美国政府审计机关基本上不开展对国有企业的审计工作。政府审计工作 20 ％为对各级政府和部门的财务审计， 80 ％是从事绩效审计。绩效审计的评价标准是以审计项目所要达到的目标为标准。在过去的几年中，联邦会计总署仅对邮政局进行过绩效审计。审计结果认定联邦邮政局是一个亏损企业，效益一年不如一年，除政府和企业经营管理原因外，私人企业飞速发展的电子邮件和快递业务以及灵活的经营方式争抢生意是重要因素。但联邦政府仍然对该国有公司进行保留，一是这些公司属公益事业，是美国文化的象征，人民需要他；二是政府和人民认为这些老牌的国有公司应作为见证美国辉煌历史发展的“纪念物”有永久保存的意义。

　　因此，美国国有企业及其经营管理模式和中国的国有企业没有可比性，下文所述及的审计风险防范、内部控制测评方法等是指美国政府审计机关税收审计、政府及部门公共收支审计、绩效审计及社会审计和内部审计通常采用的做法。从中我们可以得到启示，思考可资借鉴的方法和经验。

　　三、审计风险防范

　　1 、风险防范从接受审计任务开始。美国各种性质的审计机构只负责完成委托人正式委托并有明确目的的项目，决不扩大范围。如政府审计机关的审计任务 90 ％以上是国会委员会及其成员和立法院委托的，其余任务是法律规定的，只有少量审计部门自定项目。就是对所要求的任务也要首先判断先期信息的可靠性和完成该项目的可行性后才会决定是否接受任务，即用谨慎避免自陷泥涝。

　　2 、作好充分的审前准备工作是完成好审计任务的关键。美国审计部门一经接受审计任务后便开始做审前准备工作。他们认为做好这项工作等于完成好任务的一半。不做很好的规划，就有可能出现质量问题。审前准备一般都要经过以下四个阶段：一是议案阶段。即对所接受的任务性质、要达到和可能达到的目标、难度、所需人力和财力、可能出现的审计风险及防范等进行充分的讨论。二是初步的事实寻找和会见委托人，即审前调查阶段。在这阶段既要向委托人弄清最终意图并索取其手中已经掌握的一手材料，还要从外围对被审计对象进行初步调查，从而确定重点和工作突破口。三是审计方案的设计和编制。实施方案的编制要求详尽而具体，具有很强的可操作性。这和我国现阶段的企业审计方案编制要求差不多。四是方案的审查和批准。每个实施方案均须层层审核，最后由部门最高审计官批准执行。美国审计的审前准备工作时间很长，一般都要经过4至6个月时间。

　　3 、严格执行审计专业标准。美国会计总署（GAO）是根据 1921 年《预算和会计法》设立并按该法案规定行使部门职责。以后的新修正案和新法案进一步发展和延伸了审计的作用，并规定了审计的职责、范围和标准。总的来讲，政府审计的标准是国家法律，民间审计是在法律的基础上执行行业规范，内部审计只对照内控制度检查并依靠内审人员强烈的道德观念。但不同性质的审计机构针对不同的审计对象有很多不同的审计标准可供选择。有些标准来自于专业学会，有些标准就是被审计对象的行业标准。当然每个审计部门还须执行自己制定的审计方案标准、工作质量标准、工作底稿标准等。但是不论是法律；还是政府的、行业的、专业的各种标准，对审计来说都是客观的审计标准。审计按标准操作就可以避免很多风险。

　　 4 、质量控制工作贯穿于审计过程的始终。美国各种性质不同的审计部门为防范审计风险都十分重视质量控制工作，而且将这项工作贯穿于审计过程的始终。归纳起来就是确保工作质量要做 7 项准备， 7 道“闸门”进行质量控制。确保工作质量的 7 项准备工作：一是遵循审计标准，审计人员不得随心所欲；二是工作人员的挑选，挑选与项目任务专业对口、精湛、高素质、独立的审计人员完成任务，特别注意要挑选最好的人员做最好的报告：三是不断地对职员进行在职培训；四是鼓励、要求新老职员互相帮助：五是挑选部分人员进行不同的专业深造：六是通过参加各种研讨会达到培训的目的：七是作出科学、适当的工作范围规划、审计目标规划和具体项目规划。

　　美国审计工作是严格按步骤进行的，共分7个阶段，每一个阶段都被看作是一道“闸门”。审计工作的每一步、每一个行动都必须严格记录在案备查，审计组或审计人员没有完成某一阶段的任务就不能跨进下一阶段，而且每个阶段的工作责任目标都很明确，以此保证审计工作质量。这 7 道进行质量控制的“闸门”是：（1） 任务审查 （ 前已述及 ）（2） 接受任务。（3）承诺委托及设计方案模型。美国政府审计均是按审计组制定的审计方案设计模型进行的，审计方案设计模型提供了工作的基本逻辑。“模型”必须包括委托人想要委员会，制订内部控制标准，要求所有分公司都要遵守。该公司不但建立规范的内部控制体系，更重要的是通过不同方式对内部控制体系不断进行测评，通过自我调整，达到内部控制的目标。该公司的主要做法有：一是聘请社会审计组织来审查，通过审查结果检测内部控制体系的安全完整。二是自我评估，公司内部审计部门用公司的内控标准来衡量自身的工作，通过测试每项工作，找出工作中的缺欠，进而完善审计工作。三是进行审计，通过对公司各部门控制风险进行评估后做出年度审计计划进行审计。在审计项目风险评估中，通常认为，审计项目内容变化越大，风险越大；商品采购或销售量越大，风险越大；运输和仓储等变动频繁的项目内控风险大。公司还将所属各部门根据风险模式分为高中低风险区，将审计重点放在高风险区，如工程、数据网络等部门做为高风险区，适当考虑中低风险区，如制造、维修等部门，根据项目风险程度高低，确定审计的频率，高风险项目每年审计，低风险项目几年审计一次，同时根据审计情况对风险区域进行适当调整。摩托罗拉公司所有会计信息电子化，内部审计部门通过对分布在世界各地的分公司数据信息的研究分析，检查控制风险，进行风险评估，降低审计成本。

　　美国德勤会计师事务所介绍，该事务所的审计以制度基础审计为基本模式，侧重风险基础审计。在审计前期，首先分析客户风险：调查了解客户背景，考虑可能影响审计的风险，主要方法是由客户填写事务所预先设计的表格，表格中详细列明各项需用了解的情况；然后制订审计战略，通常制订依赖内部控制计划，进入调查客户内部控制阶段，在此阶段，审计人员主要依赖客户的内部审计部门的工作成果，通过对内部审计人员的询问，了解其工作流程，并依据事务所的内部控制评价标准对其进行评价，认为其工作质量达到审计水准时，利用其成果；进行符合性测试阶段，通过测试，明确是否调整审计战略，进而确定实质性测试的范围和重点。在整个运作过程中，充分考虑审计风险的三个要素：固有风险、控制风险和检查风险，以便制订合理的审计战略。通过内部控制制度建全程度确定实质性测试工作量的扩大或减少，在节约审计资源，降低审计风险的条件下达到审计的目的。德勤会计师事务所从 1997 年成立一个审计方法部，组织专业人员，专门研究审计会计准则及其变化，针对不同行业内控薄弱点的不同，通过设计不同行业的测试程序软件及不断适应准则的变化，帮助审计人员尽快完成内部控制测试工作，提高工作效率。该事务所开发的计算机软件包括强大的数据库系统和查询系统及各种辅助审计工具，为审计人员提供帮助。

　　四、体会及建议

　　通过学习和思考，我们认为独立执法、向公众负责、做充分的审前准备及审计方案模型设计、采用招投标办法聘用社会审计机构完成审计任务等作法值得我国政府审计机关借鉴。另外，给我们印象较深的：一是审计长产生的方式很有特点，百先由国会向总统提出侯选人，然后交参议院确认和审核，由总统任命，任期 17 年，长于总统任期，任期内除弹劾外，不得撤换，这就对审计长在任期内履行职责的独立性起到了保证作用。二是审计的法定职责、审计的使命，具有广泛性。审计的任务是通过对政府各项事业的审计，支持国会履行宪法赋予的责任，行使监督和立法职责，帮助政府改善工作，增强责任，确保政府工作的可靠性，为国家和人民谋取利益，回应对安全的威胁和国际间互相联系的挑战。三是审计人员配备是根据专业工作需要，配属行业内的精英强手，体现较强的专业性。在美国审计资源丰富，涉及领域非常广泛，审计所要求的人员根据工作的需求，涉及多个学科和专业，对一个部门一个行业的审计，有资金使用方面的内容，有专业业务要求的内容，以及未来发展方向的要求，所以审计人员也是来自多个行业的技术人员或者专家组成，为审计增加新的内容和不断发展注入活力。为此我们提出几点建议：

　　（ 一 ）根据我国现阶段经济建设的状况，应进一步拓宽审计内容和目标，国家审计应逐步向绩效审计方向发展，在国家宏观经济管理中发挥更大作用。开展绩效审计是政府审计的发展趋势，在美国，绩效审计在政府审计业务中已经达到 80 ％以上。绩效审计的主要方面是项目和管理活动。审计的目标是项目及管理活动的经济性、效率性和效果性。美国会计总署绩效审计近年主要是围绕卫生保健、社会保障、自然资源和环保、运输安全、美国国际利益、政府与犯罪和恐怖威胁作斗争的能力等重点工作领域来开展的。通过对联邦政府的政策、行政机构和项目的工作情况进行评估，确定其工作完成情况的好坏；通过财政和其他管珲审计手段对政府工作进行监督，确定公共资金是否依照有关法律被有效、有成果地使用，进而帮助改善联邦政府的工作，增强责任，为美国人民谋利。在我国经济体制转轨时期，政府及有关管理部门绩效不高、管理不善、责任履行不到位等造成的损失也是不可忽视的，因此，开展绩效审计有广泛的发展空间。我们应借鉴美国在绩效审计方面积累的经验，围绕人大、政府关心的热点、难点和社会关注的问题，通过对被审计单位项目及管理活动的绩效审计，对宏观经济管理诸如政策、措施、手段和方法等开展审计评价，从体制、法制、机制和制度等方面提出解决问题的意见和建议。我们应随着审计实践不断进行总结、完善和发展，在促进政府及有关管理部门履行职责、完善国家宏观经济管理中发挥更大作用。为适应未来社会发展的需要，为政府提供更多的服务，对目前的审计业务做进一步的拓展，在现有业务的基础上，逐步增加对社会服务行业和从事社会管理部门的规划和预测、分析业务，对未来发展状况进行评估和提出建议，为审计工作注入新的内容。

　　（ 二 ）采用先进的审计方法和规范的审计程序，防范和降低审计风险。美国国家审计在对被审计单位进行财务审计时，广泛引入了战略审计理论，风险控制方法和计算机审计手段，使审计人员能够从宏观的角度、用战略的眼光分析被审计单位的发展方向和资金运转状况，确认内部控制是否健全有效，发现财务活动中存在的薄弱环节，进而确定审计的重点领域，合理分配审计资源，从审计的手段方法上降低了审计风险，节约了审计成本，很好地解决了审计必须进行，但审计风险大的矛盾。我们可以借鉴美国的做法和经验，改进审计方法，树立战略分析理论和风险控制意识，转变审计取证模式，由帐目基础审计尽早过渡到风险基础审计，制定内部控制制度测评准则和风险评估指标体系，将计算机辅助审计技术运用到审计领域，建立综合审计信息库，掌握被审计单位财政财务收支及其发展变化，提高审计效率，防范和降低审计风险。

　　（ 三 ）分利用社会审计力量，解决审计力量不足问题。美国和我国一样，政府审计力量不足，联邦政府 （ 包括 19 个派驻机构 ） 共有 3300 名工作人员，州审计部门几十到一百多人，一些县政府甚至只有 3 至 4 名审计人员。但面临国会、议员、政府、部门交办的审计任务却越来越重，因此，为完成工作任务就得由政府出钱聘用民间审计机构协助完成任务。聘用注册会计师是采用面向社会公开招投标办法。一般是通过媒体向社会公开发布招聘信息，符合基本条件的所有社会机构均可参与投标，投标者在一定的期限内均须编制并提交出详尽的《审计实施方案》（ 标书 ） ，政府审计机关再组织议标，最后确定中标者并进行公告，然后签定包括责任、义务等各项要求在内的聘用合同。并且政府审计机构要派专人对社会审计机构所做工作进行全过程的质量监督控制，以保证其工作质量符合政府审计机构的要求。通过这种办法，既解决了政府审计力量不足的矛盾，又能确保审计质量，同时还会节约政府支出。培训团所到的伊利诺州，其工作总量的 95 ％都是由社会审计机构来完成的；联邦会计总署有 5 ％的工作是由社会审计机构完成的，一般是在审计力量不足的情况下，需要专家、专业人员时才骋请社会审计人员。因此建议无论是企业财务收支审计还是企业领导人经济责任审计都可以将其中的一部分业务，如企业的真实合法性审计委托给社会审计组织，通过建立完善的工作标准和审计准则，采取招投标等方式，将一些鉴证性工作交给社会审计组织，使国家审计机关有更多的人力和时间搞好政府投资项目的绩效审计，发挥国家审计更高层次的作用，同时可以解决审计力量不足的问题。

　　（ 四 ）树立审计工作的权威性，审计工作的权威性不在于审计机关对于审计事项做如何处理，而在于审计机关客观公正揭示事物的本来面貌，审计的落脚点是看人民群众的利益是否得到保护，审计的事项是否符合国家和人民群众的要求，国家审计机关应将监督的结果公布于众，让全社会来监督。这样审计的权威性要大于审计决定本身，也不至于将审计机关陷于具体的事务之中。

　　（ 五 ）随着经济建设发展的需要，在队伍结构上应做相应的调整，今后的审计队伍不再是单一的财务会计管理方面的人才，应是一支有律师、工程师、经济专家等各行业的专门人才组成的审计队伍，为审计队伍注入新的活力。