新中国成立初期，由于实行高度集中的计划经济体制，没有产生对审计的需求，因此也缺乏对审计实践和理论方面的探讨。直至八十年代初，随着我国经济体制的改革，并开始向社会主义市场经济过渡，作为市场经济健康发展必不可少的监督机制——审计的建立被提到日程上来。于是从1983年起，很快就组建成了审计机构，形成了我国现有国家审计领导体制。由于我国国家审计领导体制形成的时间很短，随着我国市场经济的建立和日趋完善，审计环境发生了巨大的变化，现有的国家审计领导体制在许多方面都阻碍了审计机关职能的行使，必须加以改进和完善，使其充分发挥出应有的作用，保障我国经济持续健康地向前发展。

　　一、我国国家审计领导体制改革的客观必然性

　　审计领导体制主要指审计机关的隶属关系和权力划分等方面的制度和体系的总称。审计领导体制的设置受制于审计环境。我国现有的国家审计领导体制建立初期，正值计划经济向市场经济转轨时期，从而，我国国家审计领导体制的设置明显带有计划经济的色彩。在当时的环境下，这样设置是合理的，并且国家审计也发挥出了其积极的作用。然而时至今日，我国的市场经济已建立并日趋完善，政府职能发生转变，现代企业制度开始建立，法治不断加强，审计环境发生了巨大的变化。审计环境的变迁，必然要求审计领导体制作出相应的反应，以适应新的审计环境。

　　1、改革现有的国家审计领导体制是维护社会主义市场经济健康发展的要求。建立市场经济要求把企业推向市场，公平的进行竞争，从而达到资源的有效配置。然而由于市场中投资主体的多元化，融资渠道的多样化，各种逃避国家法定税收、侵占国有资产、挤占挪用专项资金等违法犯罪活动经常发生。因此，国家审计作为有效的监督机制，充分发挥其应有的作用，有针对性地通过各种专门审计维护市场经济秩序，是至关重要的。

　　2、改革现有的国家审计领导体制是有效开展真实性审计的要求。近几年来，我国一直强调要开展真实性审计。然而在现行的审计领导体制下，地方审计机关不仅在行政上隶属于地方政府，在经费来源和人员安排上也是如此。如果不排除地方政府的干扰，摆脱地方保护主义，使审计机关不再为了保护地方政府或部门的利益而对损害国家利益的行为视而不见、放纵宽容，审计机关是难以客观、独立、公正地行使审计职权的。从而也难以有效地开展真实性审计。

　　3、改革现有的审计领导体制是加强廉政建设的要求。在现有的审计领导体制下，审计机关的工作一深入展开，就会遇到来自各方面的干扰，使审计人员无法正常的实施审查。改革现有的审计领导体制后，审计机关就可以排除各方面的干扰，独立行使审计职能，在查处问题、清除腐败温床，向有关部门提供大案要案，维护经济秩序等方面发挥主力军作用，从而有利于加强廉政建设。

　　二、我国国家审计模式的选择

　　世界各国的国家审计大致可分为：立法模式、司法模式、行政模式和独立模式。立法模式是审计机关隶属于立法部门，也就是议会，是独立于政府部门之外的一种模式，以英美等国为代表；司法模式是国家审计拥有司法权，审计官员享有司法地位，从而强化了国家审计职能，这种模式产生于法国并以其为代表；行政模式是审计机关隶属于国家行政部门的一种模式；独立模式的主要标志是国家审计机关独立于立法、行政和司法之外，不受任何机构组织领导和干预的一种模式。在审计环境的各组成要素中，对审计领导体制影响最深的是政治环境，它是决定审计领导体制的根本因素。因此，选择什么样的国家审计模式要结合我国的政治制度。

　　按照我国宪法规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”因此，我国的最高审计机关是隶属于国务院的，国家审计模式属于行政模式。瑞典是行政模式的典型代表，比较我国和瑞典的国家审计模式，可以看出，瑞典国家审计领导体制的设置要比我国的完善。瑞典的最高审计机关是国家审计局，它从属于内阁，向内阁负责并报告工作。同我国的审计署一样，由于隶属于政府，瑞典国家审计局的地位相对较低，其独立性一定程度上受到政府的影响，然而按照瑞典的《国家审计局法》，瑞典的国家审计局不负责对内阁各部进行审计，并且政府设立了一个委托审计局代管的咨询委员会，咨询委员会主席由审计长兼任，另有一名政府部长，并有若干名国会议员为咨询委员，使国会能够了解国家审计局的工作情况。这样，虽然瑞典国家审计局的地位同我国一样，但是由于其配套机构的设置，审计范围的合理化，其国家审计运转良好，作用得以充分的发挥。相比之下，我国国家审计机构的设直单一，审计范围过大，审计署既要接受国务院的领导，又要对之审计，而根据《利马宣言——审计规则指南》，“最高审计机关只有独立于被审计单位组织之外，并且能防止外来影响的情况下，才能客观地和有效地完成任务。”显然我国这种领导体制是难以独立、客观、公正地实施审计的。

　　立法模式同行政模式相比，显然在立法模式下审计机关的地位较高，独立性较强。并且从我国的政治体制看，人民代表大会制是我国的根本政治制度，是我国的最高权力机关，行使立法权和重大问题的决策权，并对立法及决策的执行情况进行监督；国务院则负责执行人大及其常委会的立法及决策，可以看出，人大具有监督权，国务院只是执行机构，将审计机关置于人大之下要合理得多。纵观我国古代审计体制，历代的中央审计机构，周代以后，一直都设在政府行政之外，并把政府行政系列作为其监督的对象。在我国革命根据地时期，1934年中央召开的第二次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，中央审计委员会与最高行政机关——人民委员会、最高法院、革命军事委员会并列，确立了中央审计委员会在中央苏区国家政权结构中的地位。因此，我国的最高审计机关在历史上一直都处于较高的地位，独立于政府之外。如果说，我国如今审计机关隶属于政府是对过去独立于政府之外的否定，那么按照黑格尔辩证法，事物都要经过肯定——否定——否定之否定或正——反——合的客观过程，今后我国国家审计模式的选择必然是扬弃现今的否定——审计机关隶属于政府，发展到否定之否定阶段——国家审计隶属于人大，从而使国家审计达到一个更高的层次。

　　三、双重领导体制的改革

　　国家审计模式和中央与地方审计机关关系之间并不存在一定的对应关系。同属国家审计模式，中央与地方审计机关的关系可能不同。中央与地方审计机关是否存在领导与被领导关系主要取决于国家的政治体制。一般来说，实行地方分权的联邦制国家，地方审计机关不受中央审计机关的领导而受省议会领导；实行中央集权制的国家，地方审计机关受上级审计机关的领导。但也不能绝对化，因为政府审计的领导体制，不仅决定于政治体制，历史传统和意识形态也起着十分重要的作用。也就是说，国家审计领导体制的选择不仅受政治环境的制约，同时审计环境中的其他组成因素也对其有影响。

　　在我国，宪法规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”根据这项规定，我国建立起了审计机关的双重领导体制。这种体制的设置可以说是世界审计史上的创举，据现有的资料考查，不论是在外国审计发展史上，还是在中国历代审计史上，这种双重领导体制都从未出现过，并且至今世界上似乎也没有任何其他国家实行这种领导体制。这种体制设立的目的是要结合上述两种领导方式的优点，既可便于审计工作的统一领导规划，又可使地方审计机关结合本地的实际情况，在本地政府的领导之下，因地制宜的实施审计。这种双重领导体制的设置，在理论上是十分理想的，但却忽略了地方政府利益的客观存在。地方政府作为我国社会主义市场经济中的一个相对较特殊的市场行为主体，在社会经济活动中起着举足轻重的作用。作为地方社会经济活动的组织者和管理者，地方政府负有必要的政府行政管理职能，必须考虑地方社会经济利益，并以维护这种利益为己任。尽管地方政府维护地方经济利益的做法有时会妨碍中央政府保障全社会整体利益的宏观经济政策的贯彻实施，但是这种情况很正常。中央政府着眼的是全局利益，考虑的是国有经济在全国的分布、发展及其利益，而地方政府则注重本地区国有经济的分布、发展及其利益。因此，地方利益是客观存在的，与中央政府存在利益冲突也是不可避免的。在这种情况下，地方审计机关置于地方政府的领导之下，必然会服从地方保护主义，使审计机关的工作难以独立、客观、公正地执行。

　　双重领导体制的这种缺陷由于在其设置之初，我国仍处于计划经济向市场经济过渡的时期，审计工作的重点是国有企业，而不是同级财政预算的执行，因此，并没有显露出来。随着我国市场经济的建立，政府职能的转变，审计机关的工作重点由国有企业转移到同级政府的财政预算执行上来，双重领导体制的这种缺陷便暴露出来，并引发出了许多问题。第一，审计风险加大。在我国，地方审计机关受地方政府领导，从而地方审计机关在实施审计时，会在一定程度上受到地方政府的干扰，并且在查出重大审计事项后，须经地方政府首先认可，才可提交省人大。地方政府出于保护地方利益的需要，很可能会对其加以影响，这样审计机关事实上失去了其独立性，无法客观、公正地实施审计，这自然加大了审计风险。第二，审计执法难以到位，损害了审计机关的权威性。审计机关在实施审查时，虽然查出了问题，但受地方政府行政干扰的影响，对审查出的问题避重就轻，大事化小，小事化了，使审计执法处理难以实施。第三，国家宏观调控政策的执行不到位，甚至有时会出现失灵。由于地方利益的客观存在，在国家宏观调控政策与本区域的地方利益出现不一致，甚至矛盾时，地方政府出于保护地方利益的动机，会凭借其权力对国家的宏观调控政策进行变通性的执行或干脆不予执行；而审计机关由于受当地政府的领导，也难以对此加以审计，揭露上报，从而造成国家宏观调控失灵。

　　因此，要消除双重领导体制的缺陷，还地方审计机关以独立，使其真正能客观公正地实行审计，必须将地方审计机关从地方政府的领导之下解脱出来，实行一元化垂直领导。其目的就是要加强中央对地方的监控，使地方政府不能干预审计监控权，以充分发挥审计监督的职能作用。此外，从双重领导体制的理论基础看，这种体制是以政府管理职能和监督职能一体化为理论基础的，在强调政府职能转变的今天，这种领导体制显然已经失去了其存在的理论基础。因此，适应这种变化了的审计环境，对现有的国家审计领导体制进行改革，实行中央审计机关一元化领导也是必然的。