一、从理论特征上认识和理解积极财政政策

　　半个多世纪的宏观经济理论的争论和发展，主要围绕着政府是否应对经济进行干预、干预的有效性以及如何干预的问题展开的。众所周知，凯恩斯主义主张政府对经济的积极干预，并主要实施需求管理，突出了政府赤字支出对总需求的扩张作用，认为在总需求不足，即经济陷入产出水平远远低于潜在产出水平的状况下，如果政府增加其购买量，总需求就会增加。古典主义、新古典主义和货币主义强调市场的作用，一般强调长期经济增长，主张放弃稳定商业周期的政策，尤其是货币主义明确主张政府应实行固定规则，政府对经济不宜实施相机抉择的政策。供给学派承认并强调财政政策在决定经济增长和供给方面的刺激作用，认为政府过多地运用税收政策增加收入或刺激需求，而忽视了税收负担对企业和个人的激励影响，高税收会使得人们减少劳动和资本供给，从而影响经济的中长期增长，因此主张政府应更多地通过减税政策，实行供给管理。

　　目前我国实行的积极财政政策属于典型的凯恩斯主义的需求管理，对于这种宏观调控政策的有效性和有限性至今还缺乏深入而有说服力的研究。从以下的分析中，将提出支持前面判断的论据。

　　二、从政策出台的背景认识和理解积极财政政策

　　许多文章认为，积极财政政策出台的背景是亚洲金融危机对我国经济形成冲击之后，为了防止国内经济衰退而采取的政策措施。这个论点是正确无疑的，但是需要进一步的细化分析。众所周知的事实是，80年代中期到1998年这一期间我国支撑经济增长的因素中，除去对外贸易因素外，主要是金融业的间接和直接投资发挥了重要的作用。社会财力的80％左右集中在金融领域，政府财政预算内资金只占GDP比重的10％多一点，财政对经济的影响和控制力已弱化到极点。在启动积极财政政策之前，政府主要以货币政策为主，财政政策为辅来调控经济。在1993—1995年间，政府主要实施适度从紧的财政和货币政策来抑制通货膨胀。在经济成功地实现“软着陆”以后，从1996—1998年初，银行连续7次降息，事实上货币政策已经由“适度从紧”转变为“适度从松”。但此时的财政依然实行以压缩财政赤字为主要特征的“适度从紧”政策。在连续降息之后，受到亚洲金融危机冲击的中国经济，仍然呈现下滑趋势，“适度从紧”的财政政策必须进行调整的建议被提出。

　　更为重要的事实是，在受到亚洲金融危机冲击后，我国银行的不良资产状况受到高度关注，在防范金融危机、化解金融风险为主要任务的情况下，货币政策的发挥受到了金融业自身不健康和外部金融危机冲机的约束，在经济运行中难以发挥对经济增长的重要支撑作用，财政政策不得不但当起对经济稳定增长的主要重任。从这个意义上讲，积极财政政策的表述，是含有财政政策更为主动和主要发挥对经济增长的调控作用含义的。

　　三、从宏观政策战略思路上认识和理解积极财政政策

　　从“稳定、安全”的宏观政策战略思路考虑，积极财政政策的重要作用之一就是保障金融的安全。一些比较典型的例子是，财政发行2700亿元特别国债补充国有银行资本金；地方政府财政采取措施解决农村基金会的清算问题；财政拨款100亿元启动和支持“债转股”，以剥离国有企业在国有银行的不良资产，化解银行风险等等。积极财政政策的另一个重要作用，就是“稳定”和发展经济的作用，如国债建设资金进行大规模基础设施建设，利用国债贴息进行企业的技术改造，这些已广为宣传，为人所知。

　　从宏观政策的总体组合和搭配上看，“积极”的财政政策和“稳健”的货币政策的搭配，包括的总体政策含义是，在主要保证金融稳定和安全的同时，相对更多地发挥财政政策在扩大内需、支持经济增长中的作用，当然也要发挥货币政策支持经济增长的作用。

　　从上述分析看，对积极财政政策仅从“松”“紧”角度和层次上考虑，可能难以描述其政策的更高或更深的含义。

　　四、从实际操作措施来认识和理解积极财政政策

　　完整理解财政政策措施，要对收入和支出以及收支平衡、赤字状况进行全面分析。

　　1．从收入政策来看，1988年以来我国没有采取减税的政策。官方认为，我国现阶段不宜通过减税刺激经济，而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。另一方面，在收入政策取向上，也没有明确提出增税政策。在实际操作的措施中，既有增税的措施，例如恢复开征利息税，清理和停止到期的税收优惠政策，加强税收征管等。也有减税措施，如恢复或提高出口退税率，逐渐降低银行业的营业税税率，减轻农民的税费负担，对西部地区和某些高科技行业实行税收优惠政策等。从上述情况看，我们似乎难以判定财政收入政策的特点。

　　从1998年以来财政收入增长情况看，财政收入的增长幅度大大高于经济增长幅度，财政收入的弹性系数之比达到1：1．5—1：2以上(见图1)。由于GDP是按照可比价格计算，而财政收入是按照当年价格计算，两者之间仍存在不可比因素，如果将GDP也按照当年价格计算，那么财政收入的弹性更高(安体富，2002年)。实际执行的情况表明，财政收入执行结果是明显的增税政策。

　　2．从支出政策来看，财政支出规模基本上呈现持续扩张的态势。支出的增长速度高于 GDP的增长，1998—2000三年也高于财政收入的增长，但在2001年有所不同，财政收入增长高于支出增长(见图1)。对于2001年财政收入增长高于财政支出增长应做何种解释，在下文中将结合其他内容进行判断。

　　3.对财政赤字进行考察和分析。1998年一2000年赤字的绝对量逐年扩大，2001年赤字比2000年有所缩小。考虑到2000年开始，对赤字的口径做了调整，即把当年国债的付息额列入经常性预算支出，并体现为当年财政赤字。按照同比口径，2001年的赤字则比上年的赤字有较大幅度的减少。从当年赤字与上年赤字比较的变化率来看，赤字扩大的速度明显降低，由1999年的89．1％降低到2001年的负增长4.8％，如果按照同比口径，2001年财政赤字的增长率为负9．2％。

　　4．对国债规模进行考察和分析。与赤字的走势有所不同，1998—2001年国债的绝对规模逐年扩大，债务扩张的速度也明显提高。1999年为3．2％，2000年为9．1％，2001年为19．7％(见图2)。

　　2001年以来，出现了这样一种观点，认为 2001年的积极财政政策的力度有所控制或减弱，主要论据是，财政在中央银行的净债权数额比较以前年度有明显增加(李扬，2001年)，政府发行的长期建设国债规模控制在1500亿元，国债投资力度没有增加(张立群，2001年)。这种观点有一定道理，但仍需要做进一步的分析和研究。值得说明的是，从2002年的财政预算案来看，积极财政政策的扩张力度又有明显的加大。

　　以上的实证分析表明，财政支出表现出明显的扩张性政策特征；而从财政收入政策看，按照目前的宏观经济理论，并不具有扩张性政策的特征，反而具有一定“紧”的政策特征。因此直接对表象的描述应为：积极财政政策是赤字和国债规模的扩张性支出政策与紧的收入政策的共同组合。有些经济学家将其形象地比喻为：一脚踩油门，一脚踩刹车。但要作出更为确切的判断，关键问题在于对这样两种政策的作用合力需要进行比较分析。

　　现有的宏观经济经济理论认为，政府支出的扩张(即赤字和国债的扩大)会对社会总投资需求产生两方面的效应。一方面是，当国债主要用于建设投资时，会产生扩大社会总投资的作用；另一方面，赤字的扩大，也即政府部门的国债投资又会在一定程度上挤出私人部门的投资。在我们受本文主题的限制，不可能对这两方面效应进行量化的分析时，我们暂时推论这两种效应对社会总投资量的影响是持平的。更为重要的是需要考虑财政收入政策——实际的增税效应。增税也会产生对私人部门投资的挤出效应，那么增加的税收收入会用于抵补政府的财政支出，这样对社会总需求的影响就取决于，对私人部门的挤出数量与政府赤字规模的大小。如果挤出数量大于政府赤字，那么增税的效应就是相对缩小了社会总需求；反之，政府赤字大于挤出数量，增税的效应可能就是扩大了社会总需求。这样看来，赤字成为了一个扩张与收缩的“闸口”。

　　总地来看，在总需求中，国债和增税都对私人部门的投资和消费是在做“减法”，政府的国债投资和消费支出，是在做“加法”。从总量上观察“加”和“减”的结果，粗略的量化分析是，对政府资金投入资源配置的净增量(投资的增加)和政府从微观企业资源配置中取得的收入增量(资金转移到政府手中，从而使企业资金减少)进行比较，这可以大致推断两者对总的加减结果。从1998—2001年政府投入的支出增量来看，债务增量总额约为9248亿元，同期的财政收入增量总额约为7062亿元，两者相比的结果是，政府的投入量大致为2186亿元。结论基本上是加数大于减数。

　　如果上述分析是成立的，我们对积极财政政策的基本判断是，它总体上(中期内)具有扩张政策的特性。但是政府根据短期经济形势变化，通过对财政支出与税收增量的控制，适时在调整扩张的力度。

　　如果我们再考虑到财政政策的乘数效应，由于支出乘数大于税收乘数，在扩张性支出政策与税收增收政策的相互作用之下，支出扩张的乘数可能大于税收增收的乘数，所以更可以支持以上作出的积极财政政策在总体和本质上是扩张性的结论。综合考虑到存在着收入的从紧对支出扩张的缓冲，所以准确的概括是，积极财政政策是一种适度扩张性的政策。

　　与实行一方面扩大国债发行，一方面“减税”的扩张性财政政策相比较，减税对私人部门的投资和消费是做“加”法，扩大国债对政府的投资和消费也是做“加”法，在赤字数量上，这种政策所导致的赤字规模要明显扩大。显然，它对社会总需求的综合扩张力度要大于适度的扩张性政策。而且更为重要的是，减税政策从供给角度有利于经济的中长期增长。

　　将以上多角度的分析综合起来，我们提出对积极财政政策的完整理解和认识是：它是在我国特定时期实行的为稳定社会和保障金融安全，政府主导经济增长与结构调整的适度扩张性政策。