在扶贫资金构成中，扶贫信贷资金作为扶贫资金的一个重要组成部分，额度大约占到50%以上。到2003年，中央政府安排的信贷扶贫资金累计达到880亿元。扶贫贴息贷款在改善贫困地区基础设施、帮助部分农户增加收入等方面发挥了积极作用，但是从总体上看，仍存在很多问题，亟待研究解决。

　　扶贫信贷资金管理中的五大问题

　　问题一：扶贫贷款资金到户率低由于准入门槛高，扶贫信贷资金仅有很少的一部分用到贫困农户身上。扶贫信贷资金入户率低是当前开发式扶贫工作中普遍存在的问题。笔者所在县为国家级贫困县，近几年来，农行发放额度逐年萎缩，现在已基本停发。扶贫信贷资金根本落不到农户手里。资料显示：2003年，全国扶贫贷款余额880亿，其中小额信贷200亿元，不足1/4，全国每年只有35%的农户得到扶贫贷款。较早开展小额信贷扶贫的四川省，直接到户贷款已由“八七”扶贫攻坚计划时45%，变为2002年的10%左右。

　　问题二：投入行业发生偏离扶贫贴息贷款相当一部分投向了工业、电力、通讯、交通等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩。据审计资料显示：2002年陕西省扶贫贴息贷款使用有关情况表显示，用于工业项目的扶贫贷款为2.46亿元，用于高速公路、水库、电网改造等项目的大中型基础设施项目为2.16亿元，两项资金占当年发放的扶贫贷款总额的35%.问题三：用途发生偏离由于监管乏力，一些贫困县普遍将扶贫贷款用于行政事业费开支以及用于不正当的谋利项目。如在一些地方，扶贫资金被挤占用于弥补乡镇行政收费、乡镇财政赤字甚至列支招待费等。更有一些地方甚至将扶贫资金用于发放奖金和私设“小金库”。

　　问题四：扶富不扶贫扶贫信贷资金出现“马太效应”，即不能直接到达真正的贫困农户手中，而是到了不缺资金的地方。2000年开始，农行实行贷款责任制，每年还规定了清收任务，放出去的贷款收不回来要被追究责任。而贫困农户由于没有抵押品和难以找到有地位的担保人，因而无法使用到这种贷款。在这样的压力下，农行的扶贫贷款就不以农户为主要贷款对象了，而采取“项目贷款”的方式，将款贷给企业，或者贷给有实力的能人。从2002年8月起，农行将各区、乡的分支机构收回，更加无法监督贫困户对扶贫贷款的监督使用，因此也更少直接向他们发放扶贫贴息贷款。

　　问题五：不良贷款占比高目前，扶贫信贷资金安全性方面主要存在三个方面的问题。其一，不良贷款比重大，资产状况较差，影响银行的积极性和能力。如某贫困县农业银行反映，该县到2004年为止，信贷扶贫资金到农户的有6000多万元，覆盖了5万多户农户，但累计还款还不到500万元，剩下的5500多万元全是不良贷款，占县农行不良贷款的一半左右。据农业银行统计，1986—1996年平均正常还贷率只有22.6%.其二，利息收入具有不确定性，操作中形成利润倒挂。国家只对正常期限内贷款贴息，收息空间狭窄，导致收益额稀薄。巨额呆账贷款的沉淀，致使收息资源枯竭。其三，扶贫贷款业务运营成本高。扶贫贷款投放量大、垫付资金多、清收难度大、管理半径较长。

　　五大问题实际上暴露的是信贷扶贫资金管理上存在的三大矛盾全局利益和局部利益的矛盾扶贫是全局性的带有福利性的政治任务，但到了地方后，由于扶贫管理部门众多，“各炒一盘菜，自做一桌席”，导致全局性的工作被切割，由于扶贫主体所处利益的不同，地方、部门和银行各执一词，使社会效益和经济效益难以兼顾。

　　政策性和银行信贷商业化管理本身存在矛盾一方面农业银行负责扶贫贴息贷款的发放，承担政府赋予的扶持贫困群众发展生产的政策性责任，另一方面，银行则从自身商业利益出发，为了提高贷款资金质量、摆脱回收率低的历史包袱，把“放得出、收得回、有效益”作为重要标准，倾向于把扶贫贷款投向农村有实力的龙头企业、专业户和能人。目前，虽然对发放信贷扶贫贷款的农业银行给予财政补贴，但是基层行为此增加的运营成本仍然无法得到完全补偿。尤其是以贫困户为瞄准对象的小额信贷业务，面大点多，数额少、环节多、管理成本高出现普遍性亏损。同时，广大贫困户无法提供有效的抵押担保，加之贫困户还贷率低也造成银行不敢轻易放贷。随着国家金融体制改革的逐步深入，政策性贷款与金融机构商业化运作、金融机构内部减负增效与小额到户需要之间的矛盾日渐突出。

　　供需信息不对称的矛盾目前，扶贫信贷资金发放的制度安排，是从供给方角度出发的制度安排，忽视贫困户的需求状况及实际情况。在这种制度框架下，供需之间即扶贫贷款管理机构和贫困农户之间，因为缺乏沟通，信息不对称，导致宏观、微观决策失误。由于缺乏对扶持对象的深入了解、组织发动，扶贫效益难以从根本上提高。现实中，农业贷款和扶贫专款被改变投向和用途之所以能够畅通无阻，就在于受益群体权利的缺乏，表现为他们无权无法对国家资金的投放和使用表达意见，更无从监督国家专项资金的投向和使用。因此，只能依赖政府的年度审计或银行的自查自纠。但这种事后纠正的机制，显然无法达到事前预防的作用。

　　信贷资金扶贫进行改革，归结于是否能够解开这三对矛盾整合机构，加强管理，解决局部利益和全局利益之间的矛盾对于扶贫信贷资金挤占、挪用现象严重，一个重要的原因是，由于扶贫资金缺乏统一管理，导致扶贫项目执行不严格。为此，国家应尽快整合扶贫管理部门，并出台财政性扶贫资金统一管理办法，明确扶贫开发的主体。从一个省来说，应将财政性扶贫资金、项目的实施、管理权统一到省级人民政府，实施严格的规划管理，这样才能从根本上解决扶贫资金使用分散以及违规、违纪使用的问题，让贫困群众真正得到国家扶贫政策的帮助。

　　改革现行扶贫信贷管理体制，解决供需之间信息不对称的矛盾重点是改变目前政府“先入为主”的制度设计方式，在新的制度设计中，把农民的参与放在首要位置，大力推行群众参与式扶贫，借鉴小额信贷扶贫项目经验，对进村入户的扶贫项目，让群众参与选项、管理和实施全过程，充分尊重群众的意愿，倾听农民的心声，让农民监督扶贫资金使用的全过程，使贫困农民真正成为扶贫开发的主体。

　　加强扶贫资金科学管理，建立扶贫资金监管体系加强扶贫项目可行性研究，严格项目审批程序，建立科学、规范的扶贫项目库系统。国家扶贫开发重点扶持的县、乡申报扶贫项目，必须结合当地实际加强可行性研究。扶贫主管部门要严格项目审批程序，增加项目透明度，重大项目要实地调研，科学论证，防止出现项目单位立假项目，或虚报项目投资以套取扶贫资金的问题。同时，要强化审计，改变目前年年审计，相似问题年年出现，挤占挪用、损失浪费的资金大多无法追回的不利局面。