关键词：公共财政；理念；财政改革；政策建议

　　建立公共财政框架可以说是改革开放以来中国财政发展史上的一座里程碑。我国从1999年开始实施公共财政改革，至今已5年多了。这5年多来，国家在财政体制、预算管理、税收制度和财政支出制度等方面都作了重大改革，目前已经初步建立了符合社会主义市场经济发展的公共财政框架，改革还将向纵深推进，继续深入。那么，到底什么是公共财政？财政改革中到底应该体现什么样的公共财政理念呢？

　　一　公共财政的实质及其基本特征

　　公共财政是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。中国人民大学安体富教授认为：“公共财政就是财政，而财政从来就是国家（或政府）财政”，“公共财政属于公共经济，是其核心内容”，“公共财政实质是市场经济财政”[1].笔者则早在1994年主编出版的《市场财政学》中明确写道：市场经济体制下的政府财政原理与计划经济体制下的国家财政是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。因此，市场机制不能干什么？市场机制干不好什么？这客观上决定了政府及财政的职能范围。在这种全新的经济体制下，财政就其实质来说，实际上是一种“公共财政”[2].我们把在市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，即弥补市场缺陷的政府财政称为“市场财政”，也就是一般西方市场经济国家所说的“公共财政”。公共财政是“国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配”[3].

　　关于公共财政的基本特征，目前财政理论界讨论得比较充分，厦门大学张馨教授的观点最具代表性，他认为，市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应、服务并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。他在《论公共财政》一文中明确提出：“公共财政是为市场提供公共服务的国家财政”，“公共财政是弥补市场失效的国家财政”，“公共财政是由公众对之规范、决定和制约的国家财政”[4].另外，河北省财政厅齐守印研究员在《论公共财政及其经济职能》（第14次全国财政理论研讨会论文）一文中对公共财政的本质规定概括得也非常好，他认为：“完全意义上的公共财政至少应当包括以下四点本质规定：（1）以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨；（2）以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标；（3）最大限度地实行民主决策；（4）充分接受民主监督。”这些研究成果对揭示我国社会主义市场经济体制下的公共财政基本理念具有重要的启迪意义。

　　二　公共财政五大基本理念

　　理念决定改革思路。构建和完善公共财政框架，必须充分体现公共财政理念。笔者认为，与解决我国财政运行中存在的财政收支矛盾尖锐、财经秩序混乱状况难以得到根本改观、部分地区基层财政比较困难以及财政改革进展不平衡等一系列亟待解决的问题相比，明确公共财政理念问题才是首先必须加以研究和解决的一个带根本性的深层问题。那么，到底什么是公共财政理念呢？作为与市场经济具有天然联系的财政模式，公共财政本质上至少包含了以下五大基本理念：

　　1.弥补市场缺陷的理念：公共财政是一种缺陷财政

　　公共财政是市场经济体制下的国家财政，它是一种弥补市场缺陷的财政模式。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。在市场经济条件下，资源配置有两种系统：市场和政府。市场是一种有效率的运行机制，在完全竞争的条件下，让“经济人”（理性的企业和个人）自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源的使用发挥最大的效率，实现国民福利最大化。但市场的资源配置功能不是万能的，市场机制本身由于存在垄断、信息不充分、外部效应与公共产品等原因所造成的市场失灵领域和市场机制造成收入分配不公以及经济波动等市场缺陷，因而必须发挥政府的作用。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市场与政府分工的基本原则。“政府要做的，就是财政要干的。”[5]因此，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式，它是一种缺陷财政，政府在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。

　　2.为市场提供公共产品的理念：公共财政是一种服务财政

　　在社会经济生活中，人类社会需要可以分为两类：一类是私人的个别需要；一类是社会的公共需要。相应地，用于满足各种各样社会需要的商品和服务，也可以分为私人产品和公共产品两大类。由市场供给用来满足私人个别需要的商品和服务，称为私人产品；由政府公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务，称为公共产品。区分公共产品与私人产品有两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人产品具有排他性和竞争性；公共产品具有非排他性和非竞争性。在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职责，满足社会公共需要。因此，公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。

　　3.依照公意民主决策的理念：公共财政是一种民主财政

　　公共财政的宗旨是满足社会公共需要，是按社会公意公益来进行的一种社会集中性分配。在市场经济条件下，私人产品是满足每个人的特殊需要的，人们通过在市场上购买商品或服务来表达他们的意愿即所谓的“货币投票”来抉择；公共产品是满足社会全体成员的一种集合性需要，每个人对公共产品的需要有不同的偏好，同时对承担提供公共产品成本存在漠不关心或“搭便车”的心理，所以，政府提供公共产品不通过公民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序即所谓的“政治投票”作出决策。公共选择主要体现为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。

　　4.依法规范理财的理念：公共财政是一种法制财政

　　公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立规费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。

　　5.接受公众监督的理念：公共财政是一种受制财政

　　在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托的责任。本质上公众委托政府来提供私人无法通过市场配置而实现的有效供给。纳税人向作为公共权力主体的政府交纳了一定的税收以后，政府就成为实实在在的大管家，作为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是理所当然的事。政府在收取纳税人的税收后，除部分作为自身的维持经费外，主要职责在于向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的基本社会条件，如国防、治安、教育、环境卫生、市政建设等。在筹集资金和使用资金的全过程，作为公众利益的代表，政府必须接受公众的监督，这是由纳税人与收税人的基本关系所决定的。换句话说，政府及其为政者本身就是由纳税人供养并为公众服务的，其行为应接受社会公众监督，这对于规范为政者行为，加强其为人民治理好国家和社会的责任，用好公众所交纳的税收，服务人民，造福人民，无疑是公共财政的内在要求。

　　三　进一步完善公共财政框架的政策建议

　　建立公共财政框架是我国“十五”时期财政改革的重要目标。“公共财政框架可以划分为公共财政功能框架和管理框架两个部分。其中，公共财政功能框架的建设任务是征集财政收入，保证政府提供公共服务的支出需要，并在收支过程中实施宏观调控；公共财政管理框架的建设任务是用公共管理的办法管理财政，确保财政资金使用的公平、公开、受监督和有效益。”[6]经过5年多的努力，我国已初步建立了符合社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，财政改革成绩是显著的。但是，我们也应该清醒地认识到，我国财政运行中还存在不少尖锐的矛盾和问题，“初步建立”的公共财政框架离前述完善的公共财政理念还有相当的差距，必须继续加快改革步伐，按照公共财政理念进一步完善公共财政框架。

　　1.以市场缺陷为限，确定政府的职责范围

　　廓清市场边界，正确划分政府与市场的职责范围是建立和完善公共财政框架的基础和前提。目前，我国仍不同程度地存在政企不分、政府职责“错位”、“缺位”的问题，随着市场化改革的深入，政府必须注重市场法则，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，尽量依靠市场机制来推动社会经济发展。政府要合理控制财政收支总规模，不“越位”包办不属于政府职能范围的事务，只按照市场需要承担那些市场机制无法有效解决的事务。政府要加快改革步伐，切实转换职能，如通过加快国有经济战略布局调整，放松市场管理，借助市场力量推进公共设施建设，减轻财政负担等。否则，就难以改变财政收入持续高速增长，而财政支出也同时超高速增长，财政赤字巨增，债台高筑，财政收支矛盾日益尖锐，财政愈加陷入困境的局面。

　　2.调整财政支出结构，确保公共产品供给

　　目前，我国公共产品供应一方面是总体供应不足，另一方面更突出的是结构供应失衡。以财政教育支出为例，由于教育对经济效率和国民素质的提升功能日渐成为共识，相应地国家一再加大了对教育事业的投入。改革开放26年来，财政用于教育的支出增长速度每年都在2位数以上，教育支出占财政支出的比例稳步上升，从1980年的9.29%上升到1997年的20.20%，近几年仍在上升。尽管还未达到《教育法》规定的财政性支出应达到GDP中4%的比例，但就支出总量而言，增长速度应该说是很快的。现在的问题主要不是总量不足而是结构失衡，即主要表现为高等教育的过量投入和义务教育的过少投入同时并存。2000年，我国高等教育生均事业费和公用经费分别为7310元和2921元，而农村义务教育分别只有473元和31元[7].就教育产品而言，从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，层次越低，公共特征越明显；层次越高，私人特征越明显。目前我国教育支出结构显然是不符合公共财政要求的，公共卫生等其他财政支出项目也存在相似情况。财政应逐步调整支出结构，确保公共产品供给，而让私人产品市场化。

　　3.科学民主决策，提高财政资金使用效率

　　科学民主决策是提高政府效率的首要因素。私人产品的决策通过市场竞争来实现，而公共产品的决策则不同，它是通过一定的政府程序来实现的，相对于市场决策而言，公共财政决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性。在政府公共财政决策过程中，存在诸多困难、障碍和制度性因素，这些因素往往会导致政府决策失误。这些因素包括：决策者因具有“经济人”的行为特征，存在自身集团利益，公共决策没有完全按照公共利益来进行选择；因获取信息不完全而导致决策失误；为政者存在短期行为，决策追求当期最大效应而忽视甚至牺牲长远利益等。要提高政府效率，政府必须以公共价值作为行为基础，真正把公众的需要放在政府工作的首位，大力提高政府对公众的服务品质。要增强公共决策透明度，实现政府服务决策的科学化和民主化。

　　4.依法理财，规范政府公共财政行为

　　法治是人类制度创新、市场经济健康发展的基础。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出今后10年要基本实现建设法治政府的目标。政府依法行政，在法治框架下运行是保证政府行为效率的基础。近几年来，我国财政管理日趋规范，依法理财水平不断提高，在不断推进公共财政改革的同时，财政法制建设步伐不断加快，已经形成了以《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》和财政规章等为基础的财政法规体系框架，并按照《行政复议法》、《行政诉讼法》等有关法律的要求严格执法。但是，我国当前财经秩序混乱的状况仍未得到根本改观，做假账、偷逃税以及财政资金使用过程中的铺张浪费等现象还相当严重；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正。今后，要按照建设法治政府的要求，进一步深化改革，全面加强财政法制建设，依法办事，切实推进财政管理更加法制化、规范化。

　　5.加强审计监督，提高财政管理公共化水平

　　目前，我国正在进行公共财政改革，包括建立符合公共财政体制要求的税收制度、公共支出制度以及相应的监督制度。近几年来，在公共财政改革中，国家通过实行部门预算、国库集中收付制度以及政府采购制度，提高了财政资金效率，促进了财政运行的制度化和规范化。今后深化改革的重点是要进一步提高财政管理的公共化程度，即提高公共选择的民主决策程度和社会公众的普遍参与水平。政府与公众是一种委托代理关系，公民通过纳税购买公共产品，政府负责提供，并受立法的监督。加强财政审计监督，把财政作为审计监督的“第一对象”。这是国家审计的首要职责。国外审计总是讲要对纳税人负责，他要告诉纳税人，那些钱是怎么花的？我国审计也一样，要监督公共财政，财政税务部门每年收上来的数万亿资金到底是如何管理和使用的，政府要对老百姓有一个明确的交代。连续几年的“审计风暴”一再成为民众关注热点，国家审计署将部分政府部门违规行为进行公开“曝光”，说明我国审计监督正按照进一步完善公共财政框架的要求逐步走向公开化。