关键词：公共定价；自然垄断；收入分配；有益品；财政收入

　　市场经济的最基本的功能之一就是利用价格机制来实现稀缺资源的配置。在正常的情况下，只要资源的转移是比较灵活的，供求双方的信息是充分的，价格机制会对商品的短缺和过剩作出恰当的反应，从而决定商品究竟应当生产多少，如何生产，以及价格在多大程度上会得到供应和需求两方面的接受，而无须政府插手其间。但是，市场不是万能的，在某种情况下，如果政府不对一些商品的如公共产品价格进行干预，就会引出不利于消费者的结果。本文的任务就是要探讨政府实行价格管理的理由，也就是公共定价的理由。

　　一、自然垄断

　　公共定价的原因是很复杂的，在现代经济中，经济学家对公共定价的理由基本上是从市场失灵（market failure）的角度进行解释的。所谓市场失灵就是如果听任价格由市场供求关系调节，可能会引出不利于人民生活的结果。自然垄断是公共定价的一个十分重要的理由。公用事业是属于自然垄断行业。自然垄断可以用次加性（subadditive）成本函数和可维持性（sustainahility）理论来说明之。前者是指在技术上可以有几个企业同时存在，但从整个经济来看，只允许一个企业存在才是最有效率的，换言之，用一个企业生产要比用多家企业生产来得便宜；后者是指可以有效防止潜在的竞争者进人垄断者控制的市场，而不需要其它强制性的措施。如果存在自然垄断的话，非管制的企业就会侵入市场。政府如果对私人企业实行管制或者建立公共企业可以确保符合社会经济利益、或者政治利益所需要的价格，同时保证基本品的供应。

　　经济学家Lowry认为自然垄断这个概念最早是由John Stuart Mill （1848提出来的。Lowry指出，后来经济学家们对这个概念反复讨论和定义。现代经济学中，一般是从成本的角度对自然垄断作出定义，从而引伸出政府对自然垄断实行管制的必要性。

　　什么是自然垄断呢？如果只有一个企业或者经济实体供应产出是最有效率的话，这就是自然垄断。假如存在着这样一种商品：X，如果生产X商品的成本函数由TC（X）表示，假定生产X商品的投入价格保持常数，因此TC（X）完全是由生产X商品的技术特征决定。令X为某种具体的产出水平，如果下列条件得到满足的话，在X的产出上成本的次加性就存在：

　　TC（X）＝TC（X1＋X2＋X3＋…＋Xn）＜TC（X1）＋TC（X2）＋TC（X3）＋…＋TC（Xn），

　　上式任何n大于2，任何正数产出（X1，X2，X3，…，Xn）一直增加到X为止。上式条件说明，全部产出X如果分割由两个企业或者更多企业生产的话，并且使用相同的技术，即企业1生产X1，企业2生产X2，企业3生产X3，如此这般，必定会使TC比一个企业生产来得大。在X产出水平上，必须要求只有一个生产者才能使成本最低。如果上述条件对于各种正数产出水平（各种正数的X值）都成立的话，那就可以说，成本次加性普遍存在，该行业在各种产出水平上都是一个自然垄断行业（见 Baumol，　1977）。

　　事实上，上述条件如果对于n＝2，各种正数产出X都成立的话，普遍的成本次加性就得到确认。于是，全部产出在两个企业以上的任何分割都会使成本增加。它说明只有一个生产者才会使总成本最低。

　　自然垄断通常会与平均成本的递减联系起来讨论（见Kahn，1971）。自然垄断的成本函数表明，其平均成本AC＝TC（X）／X会随着X数量的增加而下降（如果TC（0）＝0），然后成本函数具有普遍次加性，但是不可逆的（Baumol，1977）。虽然在某些产出范围内，TC（X）／X可能会随着X上升而上升，但对于各种X来说，上述条件仍然可以得到满足。平均成本递减并不是一定意味着就是自然垄断行业。但是如果是自然垄断行业，那就必然存在着在一定的产出范围内平均成本会下降的。

　　在单一商品的例子中，平均成本下降的自然垄断行业的特征主要表现在两个方面：（1）既然垄断代表生产任何产出水平的最节省的方式，那么单一实体的生产是明智公共政策的一个当然目标。（2）如果缺乏政府的干预，就会产生某种必然的结果，即由单一的企业主宰市场。较大的企业其平均成本总是要比小型企业来得低。最大的企业就会在与较小的竞争对手的销售竞争中处于最为有利的地位。如果最大的企业具有明显的扩张野心的话，它就有可能采用低价竞争等方法把所有竞争对手逐走，它仍然可能赚取大量的超额利润。

　　如果企业生产多种产品，对自然垄断的基本成本的测试仍然看是否存在次加性。上述条件中的X和X1，X2，X3，…，Xn变成矢量，作为每种产品的组成部分。但是，存在于普遍次加性和下降的平均成本之间的关系不再如单一产品那样简单明了了。我们必须考虑到比如商品1的生产水平对商品2的成本的影响。对自然垄断可以用更广的尺度来衡量，即用生产两种产品和服务的厂房和设备的生产要素的能力，如白天和晚间的电力来衡量。这些问题已由Baumol （1977），Baumol，Bailey和Willig（1977）和Panzar和Whillg（1977）作了理论上的和经验上的分析。

　　若干个典型的公用事业行业，像自来水、下水道服务和地方性煤气和电力的销售，这些都涉及到网络系统，要把某种东西从较小地方单位输送到从地理上看分散的较大单位（需求者或者供应者），或者反过来，从较大的单位输送到较小的地方单位（需求者和供应者）。有线电视同样属于这种情况。但是电话服务就木是这种情况，虽然有必要在各个顾客之间提供连接。Schmalensee（1978）指出，如果网络内的输送普遍存在着平均成本递减的情况，这种分配系统属于自然垄断。自来水提供了简单的说明。一般认为，管道的输送能力大致是与横断面面积（cross－section area）。成比例的，而成本基本上是与圆周（Circumfrence）成比例的。如果一根管道的横断面大了一倍，圆周扩大会小于一倍。如果关于成本和输送能力的假设是正确的话，如果抽压自来水的成本是不随水量的增加而下降，自来水供应就属于自然垄断，因为在任何两个点之间输送的水量增加一倍，成本不需要增加一倍，因此平均输送成本总是下降的。从其它方面来说，有可能在销售方面存在着自然垄断情况，而不需要在各个环节都存在下降的输送成本，虽然产出的平均成本必须在一定的范围内是下降的。

　　如果成本存在普遍的次加性，就存在着永久性的自然垄断，因为木管在何时，产出水平是多少，只有一个企业生产产出是最有效率的。上面提及的某些销售网络就是属于永久性自然垄断。但是，如果成本的次加性只有在一定的产出水平上反映出来，则就存在暂时性的自然垄断，因为出于效率只需要产出的某些环节而不是所有环节由单个企业生产。一个简单的例子就是杂货零售。一个很小的集镇，只需要一个杂货店，垄断是很“自然”的。一般认为该行业是常数成本行业，产出水平较低。但在大型城市，杂货业就不是自然垄断行业。有许多证据表明，这种情况并非鲜见，说明暂时性自然垄断可能表现在较低的产出水平范围内，也就是说在较低产出水平上存在成本的次加性，随着需求的增长，成本的次加性不复存在，自然垄断现象也就随之消失。

　　Weiss （1975）认为发电（不是输电）也许仅仅是一种暂时性的自然垄断，因为随着工厂规模的扩大，平均成本下降的趋势不是无限制地存在下去的。电话通讯也有类似的情况。对自然垄断的暂时性和永久性的区分对政府管制的策略具有意义。

　　现在，我们讨论一下，为什么属于自然垄断的行业需要政府管制？其理由必须从经济的角度来说明。既然普遍的成本次加性是一个经济概念，不存在直接的法律、政治或者社会的含义。对自然垄断的管理，必须要从自然垄断企业的表现来分析，也就是说，如果政府不加以管制的话，它会出现不能令消费者满意的问题。

　　一个单一企业或者其它实体在供应的一方被要求成本极小化。根据这个要求，在自然垄断的情况下，非控制的市场力量可能会产生这样的一种结果。但是作为某种商品或某组商品的唯一的供应者的任何一家企业都享有一定程度的垄断权力，具有某种程度的定价权力。如果别的商品和服务对于这个企业的产出具有良好的替代作用的话，垄断权力就不会很大。但是，如果自然垄断企业的产出不存在良好的替代品的话，则企业的垄断权力会很大。消费者的需求会对企业制订的价格不很敏感，不会因价格的变动明显增减购买的数量。在这种情况下，企业的垄断权力会是很大的，它制订的价格可能会远高于成本。这种价格对效率具有很大的不良效果，对稀缺资源的配置是很不利的。由于减少了配置或者经济效率，价格远远超过成本，把效率损失强加于社会和国家。政府管制的目的就是把价格压低到接近于成本，从而社会从中存在潜在的得益。得益的多少取决于成本和需求的两方面的条件。一般说来，如果需求越缺乏弹性，得益就越大。因此，就效率的目的来说，有人可能会对非管制的自来水供应的垄断的担心要甚于对在类似情况下的有线电视企业的担心。

　　还有一种方法来审视自然垄断的问题。它不完全集中在效率方面的探讨，虽然这种方法常常遭到学术界的反对。垄断企业制订较高的价格一般意味着企业赚取了较高的利润率，所以说“较高”，这是与竞争性市场的利润率相对而言的。较高的超额利润说明钱从买者转移到了卖者，如果别的情况不变，潜在的超额利润越大，价格变化对需求的影响越小。对自然垄断企业实行政府管制或者实行国家所有制的目的是要保护买者，防止卖者对买者的过度剥削。这为政府干预经济、对自然垄断企业实行管制的理由，但对于制订具体的管制政策来说，其理由也不是十分充分的。虽然政府实行管制的目的是为了把企业赚取的利润压到比不管制的情况下来得低的水平，并且也可以提高企业的生产效率，但反过来，未必如此。因为如果把管制的目的仅仅在于降低垄断企业的利润水平的话，结果不一定会提高企业的生产效率。减少利润的做法不一定要通过降低价格，也可以由于增加成本，或者以低于成本的价格来实现。这两种方法都是浪费社会稀缺资源的，与提高经济效率无关。有的企业和个人可能从中受益，但是从整个社会来说是得不偿失的。为了对付这样一个问题，政府管制时不能只针对企业的利润水平，同时需要考虑企业的经济效率。

　　对自然垄断企业的管制需要注意的是，管制所付出的代价与管制所得到的效益进行比较，只有得大于失，才有必要实行管制，否则就不要管制。同时政府需要“抓大放小”，不是所有得大于失的垄断企业都要实行管制，难道小集镇里的杂货店也要管制吗？可能管制的净效益是大于零。

　　政府管制过程的不完全性是不可避免的，说明对自然垄断企业作出暂时性的和永久性的区分是很重要的。对暂时性的自然垄断的管制，政策制订者应当注意到这样一个事实，需求水平的变化，可能会要求取消管制。如果竞争态势存在，企业定价和内部管理都受到竞争的压力，则管制就会显得多余。但管制需要管制者，管制者也是人，有自身的利益追求，如果取消管制意味着失去了他们的工作。因此要依靠管制者自己提出取消管制的想法是不现实的。如果自然垄断是永久性的，问题就不会变得如此突出，因为需求的变化不会改变行业的自然垄断的性质。不过，永久性的自然垄断不一定非得要求永久性的管制。自然垄断行业的技术变化也许会使成本——效益的竞争成为可行。同样，市场经济中的技术变化会使自然垄断企业的产出遇到与之竞争的替代品，从而减少政府管制的潜在的或者实际的净效益。比如，铁路运输遇到了公路运输的竞争，高速公路的建成又进一步促进了竞争。煤气与电力之间的竞争，液化气和太阳能的出现也加速了它们之间的竞争。

　　二、收入分配

　　作为政府政策的制订者要考虑的不仅仅是稀缺资源的合理配置，而且要考虑人民的收入分配状况。政府对人民的收人进行调节的手段有多种，比如税收和转移支付。但是任何一种手段都具有一定的局限性。税收的累进性不能太高，太高会打击劳动和投资的积极性，对低收入的人的转移支付也是有一定限度的，总不能把人们的收入调节得一样多。因此，公共定价也可以用作实现政府收入分配的一种有效工具，补充其它政策工具之不足。公共定价的结构和水平会决定低收入人们使用像水、下水道、电力和公共交通等的程度。对于发展中国家来说，如果税收来源不是很多，转移支付的能力较小的，公共定价作为收入分配的一个政策工具，尤其显得重要。

　　如果仅从稀缺资源合理配置的角度来说，按照边际成本定价是最合乎需要的。但要考虑到收入分配目标，则需要对边际成本定价原则进行必要的修改。许多经济学家曾对此作了研究，提出了不少的模型，并向政策制订者提出了实际的建议。这些模型之间的差别主要是它们的服务品种不同，预算制约是假定的，交叉补贴是允许的。绝大部分模型都假定有一种社会福利函数，即在这函数中，穷人得到增加的1元的边际效用要比富人得到增加1元的边际效用来得大。

　　Munasinghe和Warford（1978）模型所考虑的是受变动预算限制的服务，亏损靠财政补贴。这些资源的机会成本是通过公共资金的影子价格来反映。收费为用户收费，但根据用户收入的不同而不同，从而产生用户之间有交叉补贴的情况。这种收费制度有利于低收入阶层。这种收费制度确定的最佳服务价格与效率价格（按边际成本定价）不同。对每个阶层收取的价格背离边际成本的方向与程度会随着公共资金的影子价格、消费者收入。收入分配的平均程度、需求价格弹性的不同而不同。假定公共需求不是一种低等品的需求。只要消费者的收入水平高于或者低于“临界收入水平”（在此水平上公共收人的效用与私人收入的效用一样），社会最佳价格就会高于或者低于边际成本价格。对公共收入的贴水越大，最佳价格就越高；收入分配的差异越大，最佳价格调节收人的力度就越大。

　　Feldstein （1972）模型包括了两种服务，每种服务的所有消费者都适用单一费率，允许两种服务间交叉补贴。但存在目标盈余或目标亏损（体现公共收入的影子价格）的预算限制。他确定了一种与前一模型相类似的边际效用函数，据此得到收入分配的权数，从而求出每种商品的最佳价格和交叉补贴的最佳幅度。该模型得到的结果很有意思：

　　1.服务的收入弹性越高，价格弹性越低，征税应当越多；

　　2.高收入弹性、低价格弹性的服务用户应当交叉补贴给低收入弹性、高价格弹性的服务用户；

　　3.如果有较大的目标盈余（即有较高的公共收入贴水），那么由低收人阶层（收入弹性较低）较多消费的服务价格相对于别的服务价格趋于上升；

　　4.收入不平等性越大，收人再分配的权数越大，对较高（低）收入弹性服务的税收（补贴）就越多。

　　如果由一个公共机构供应两种（或更多）服务，并且在固定预算限制下运转，那么由Feldstein提出的习惯上的和规范的结论是适用的。

　　后三个模型揭示了最佳的两种服务定价问题，并对收入分配作了考虑。他们的模型的前提都是实行平衡预算，对所有消费者实行单一固定收费。假定收入的边际效用随收入的上升而下降。根据这些假设，第一，最佳服务的用户价格高于边际成本。高于边际成本定价使得较高收入家庭支付固定成本的大部分，因不按边际成本收费而造成的非效率损失被平等分配之所得所抵消。再者，对服务的需求价格弹性越大，最佳使用价格应当越低，固定收费应当越高。第三，收入分配不平等程度越高，或者收入平等性上的权数越大，使用价格越高，固定收费就低。这个模型必须有两个重要的假设：一是对所有消费者来说，与使用无关的收费是单一的，从而与收人无关；获得服务的需求不受到获得收费的影响。把这些模型结合在一起，说明最佳两种收费要根据获得与使用服务的相对的各自的需求价格弹性、与获得相关的收费部分的收入弹性来决定。如果获得的需求具有较高的价格弹性，同时与收入没有什么大的关系，企业预算需求中的较大部分应当与使用有关的价格来实现。如果现行获得的费率是对所有消费者的总额收费（例如供水收费中的水表租费），而且收费过高，把许多消费者排除在外，恰当的收费应当把获得或连接的收费订得相当低，尽可能通过用户收费来满足企业的财务需要。如果获得的费率能够设计得主要由富人负担，而且获得的需求在相关范围内是缺乏弹性的，商品的需求价格弹性（不是收入弹性）又很大，那么通过获得收费来满足企业财务需要的一大部分是合适的。

　　使用这些两部收费的模型必须要考虑五个分析和实践上的问题。

　　第一，各种模型在效率、增长（公共收入）和收入分配的目标之间存在着一个替换问题。

　　效率所得或者损失要根据服务的需求价格弹性来定，但价格弹性又是难以测定的。

　　第二，公共服务效益和收费的最后归宿必须弄清楚。如果是中间产品，税收（补贴）的确切归宿要视使用服务活动的要素供应弹性和最终产品的价格和收入弹性来定。

　　第三，一旦与服务有关的税收和补贴最终归宿已经确定，那就有必要计算社会权数和影子价格。

　　第四，要根据用户的类别区分商品价格，每个类别是根据收入划分的，从而据此制定不同的最佳价格。

　　第五，所有模型基于某种社会福利函数，在此函数中，富人手中增加1元钱的效用要小于穷人手中增加1元单位的效用。

　　图1描述了利用公共定价实现收入分配的含义。图中有三条需求曲线，DP，DM，DR分别表示贫困的、中等收入的和富有的消费者对某一公共服务的需求，再假定社会外部效益产生于个人消费，由曲线Ds表示。与每类消费者私人需求相对应的社会需求曲线DP＋S，DM＋S，DR＋S，是通过在私人需求曲线上垂直加上DS所得。DS反映了这样一个观点，对特定服务每增加一个单位消费，社会评估的价值就越高，具体个人实际消费的数量就越小，超过了消费Q*的水平，社会效益不再高于个人消费得到的私人效益。

　　假定边际成本为MC，每类消费者阶层的价格应制订在社会需求曲线与边际成本曲线相交之处。这意味着给予贫困消费者补贴价格Pp，他们没有这种补贴就一点也不会消费这种服务。对于中等收入的消费者给予少量补贴也是恰当的，对于富人消费者，非补贴的消费超过了Q*，边际成本价格PR是最佳价格。

　　对于什么种类的商品和服务应当补贴，共同的价值判断是人们的基本的生存需求，而不是不重要的需求，对“罪恶”的征税款项要用于教育与保健上。牛奶在欧美人中是一种必需品，规定低价是保证每个人都能喝到牛奶。房屋的租金也是一例，但是在房屋市场中存在着许多种公共和私人的价格管制的组合。比如对飞机和火车上的不同仓位和席位的不同票价也体现了收入分配的效应，当然也可以从对不同的收入等级的人们实行了垄断性的价格差别进行解释。

　　诚然，政府通过公共定价可以缩小贫富之间的差距。简单地说，政府可以对基本生活必需品实行低价政策，使低收入者可以用相同数量的货币购买更多的必需品，同时对被认为是奢侈品的公共服务，政府适当提高价格，使高收入者的实际购买能力减少。这种做法的好处是，利用价格杠杆实现了收入的再分配，比之用税收的办法，显得比较隐蔽，但是，这种做法是否一定是无懈可击的呢？是否存在着效率损失呢？

　　结论是肯定的，其基本理由是：尽管两种方法都减少了消费者的实际收入，但所得税只有收入效应，而提高价格不仅有收入效应，而且有替代效应，因为它不仅改变了实际收入，而且改变了有关的价格。征收所得税后，消费者仍然可以自由地花费他的可支配收入，不会受到别的因素的影响。提高价格不仅会减少消费者的实际购买力，而且会使提价商品相对于别的商品来说更贵，其价格吸引力减少，从而比起单独征收所得税来说，它会对消费者的支出格局发生一种较大的变化。

　　采用公共定价方法用来调节人们的收入会存在着交叉补贴或反补贴的情况。因为奢侈品不一定就是富人消费，穷人也消费，同样必需品不一定就是穷人消费，富人也会消费。这就会使本来要向富人征收的钱，一部分落到了穷人头上，同样本来政府想补贴给穷人的钱，使富人也得到了享受。

　　三、有益品

　　这是一种从道德角度对商品的分类。有益品是指对人们身心健康有利的商品。如果人们对某种有益品的消费和使用不足，政府从父爱主义立场，要求人们增加该种商品的消费；如果人们因经济条件有限而较少或甚至不消费和使用有益品，政府就会用补贴或强制性的免费提供的办法引导人们去消费和使用之。有益品与有害品的衡量标准，有许多是国与国之内共同的，但有的内容，可能因国情、风俗习惯、政治制度等的不同而异。

　　市场经济要求充分尊重人们的选择，所以提倡消费者主权。但在实行的时候会遇到困难。最典型的例子就是智力不全者和儿童。这两类人都需要给予一定的指导，并在监护的条件下作出选择。当然，监护人和家长一般会替他们作出选择。但如果家长的行为也类似智力不全者和儿童呢，那就要求政府和社会关心此事。

　　明智的选择需要信息。信息的不完全和不准确，就会影响到选择的质量。不能要求所有人都具备必要的知识和信息，比如疫苗的接种是一件既利己又利他人的举措，但有的人不愿意接种，主要是出于无知。因此，有必要政府出面强制实行。

　　显然，我们在阐述经济学原理时一般是假定消费者都会作出对所需商品和服务的明智选择，无须别人操劳。这也是依靠市场经济配置资源的根据之一。在一般的场合，一个人最清楚在自己的收入制约条件下如何安排好支出，以取得尽可能多的效用。可是，在有的场合，人们可能短视，可能为一时痛快，而不顾今后或他人的利益。疏忽和缺乏远见会阻碍人们作出明智的选择。虽然有些人获得了较充分的信息，并且有选择能力，但不一定会作出明智而有远见的选择。有的人对现期的消费的价值给予高估，而对于远期消费的价值给予低估。公共服务的价值因需要纳税而低估，又因免费提供而高估。比如，教育是涉及到国民素质的大事，但光靠私人办学，穷人因经济状况贫困，不能得到良好的教育，有的家庭虽然经济条件许可，但对教育认识不足，不愿让孩子上学。政府就制定法律，对学龄青少年实行强制性教育。对有害品政府则采取相反的态度。比如，毒品对人们的身心健康是极其有害的，如不加以制止，毒品就会蔓延开来。政府的责任就是制定法律，禁止毒品的生产、买卖和消费，违者处以重罚。政府对色情宣传品的禁止和限制，也属此例。

　　在不确定性条件下，消费者也可能作出不明智的选择。由于判断失误，某些商品会供不应求，而有的商品会供过于求，于是就要求增加或减少供应量。这也可称之为“消费失灵”。这就要求社会和政府支持有益品的生产和分配，限制或禁止有害品的生产和流通。

　　如何对有益品分配呢？

　　一是无偿提供。假定一个是赠与人A，一个是接受人B，如果赠与的是实物，而不是现金，则效用会更大。赠与人是通过向A的损赠而获得效用。这种家长式的提供方式对B的偏好作了纠正。尽管接受人B不会因拒绝赠与而受到损害，但他的得益会少于现金赠与，因为B喜欢用现金购买别的物品。家长式的捐赠有强加B的偏好之嫌。对赠与人而言，实物赠与符合消费者主权，因为A的满足取决于B消费什么，而B不可能损失什么，因为赠与物可以拒绝。

　　二是通过多数票赞同的政治程序进行再分配。这也会出现类似的问题，因为这也有提供与接受的两种行为。接受人希望提供的是现金，但多数票决定是用实物方式来结算。赠与人再次把自己的偏好强加于接受人，但这要受制于社会契约的条款，目前社会契约允许通过多数票赞同的决议来实施这类干预。

　　如前所述，有益品的公共提供会过度消费或者消费不足产生较大的效率损失，这就要求政府采取必要的管制措施，强制性地要求消费者将购买量达到某种合理的水平。

　　四、财政收入

　　如果完全按照效率原则实行公共定价的话，就是要求实行边际成本定价。但是，边际成本定价有可能发生亏损。发生亏损的主要原因有两：一是对于成本递减行业来说，所谓成本递减是指随着产出数量的扩大，边际成本随之下降，而平均成本因之也下降，扩展的边际成本就会处于平均成本之下，按照边际成本定价，价格就会低于平均成本，结果发生亏损。另一原因是，由于存在着资本投资的不可分割性，在生产的开始阶段，短期的边际成本明显低于平均成本（因为要分摊较高的不变成本，如折旧等），按照短期边际成本定价后就会发生亏损。相反，如果生产能力已经充分利用的话，有可能短期边际成本高于平均成本，按照边际成本定价的话，则价格就会高于平均成本，企业则会发生盈余。一旦生产能力进一步得到扩展，短期的边际成本又会低于平均成本，如果按边际成本定价，又要发生亏损。企业面对亏损如何办呢？一般有三种方法解决之。一是财政补贴，二是多环节收费，三是单一收费。

　　1.财政补贴

　　对因公共定价造成的亏损是否可以实行财政补贴，又不违背效率原则，取决于两个条件：（1）是如果对服务供应的各个方面（使用，获得和选点等）都实行边际成本定价后仍然发生亏损，不是单一环节发生亏损，而有的环节发生盈余。（2）如果征税（用于弥补亏损）或者公共服务资产的资源配置是恰当的，并没有造成对经济的扭曲。（3）如果公共服务供应方面的管理和投资决策没有受到财务亏损的负面影响。

　　以上三个原则是从效率角度分析的。但对公平问题没有充分考虑，比如用税收弥补亏损就涉及到用一般纳税人的钱，即用一般纳税人的钱补贴给服务受益者，这也许是不很公平的，除非服务受益者是贫困者。

　　可以说，没有一种筹集财政收入的方法会一点也没有扭曲效应的。无论是流转税、所得税或者是财产税都会在某种程度上对消费者的选择产生一定的扭曲的。被认为是没有扭曲效应的土地税，虽可作为财政收入的一个来源，但它的征收能力是很有限的，不能满足财政支出的需要。

　　财政补贴会造成一定程度的扭曲，问题是扭曲程度有多大？作为一般性规则，公共定价可以高于边际成本到这一点，在这一点上，由这种定价所造成的资源配置的扭曲的代价正好等于筹集一个增加单位财政收入所造成扭曲的代价。这个规则不管公共服务是否亏损经营都适用之。只要公共服务价格是政府筹集财政收入的一种手段，只要财政收入在公共服务帐户和一般帐户之间是可以替换的，那么仅仅当聚集财政收入的边际成本（以管理成本、扭曲成本等形式表示）对各种财政收入方法来说都是相等的时候，资源配置才是有效率的。注意：这个原则的应用不意味着所有的公共服务成本都得到弥补，虽然价格高于边际成本，但亏损可能仍然存在。

　　用完全成本定价的方法来解决实际公共服务的亏损，是政府通常的做法。在实际中，不可能指望决策者单独考虑资源配置的效率而决策。有人建议索性用完全成本定价，这可以约束企业的经营行为，使企业的预算开支有一个度。如果允许公共企业发生亏损，等于取消了评价企业管理效果的重要的衡量尺度。允许企业发生亏损也可能造成公共服务运行效率的全面下降。也有人认为，允许亏损会使服务用户和企业经营者对运行规模的机会成本不清楚而造成对投资决策的扭曲。因为服务的受益者倾向于分配一般财政收入于亏损的公共服务企业，从而产生政治影响。这就会造成该项目供应可能过度或者不足（政治影响力不敢于非受益者）。这种说法的前提是，公共服务投资决策程度上是根据预期的受益集团的相对的政治力度作出的，而不是根据纯粹的经济上的成本与效益对比作出的。对公共服务的亏损给予财政补贴对公共服务的受益者有利，而按照完全成本定价则受益者必须作为一个集团承受服务供应的全部负担而非受益者则一点也木负担。

　　公共服务定价与公共服务供应的标准和技术之间的关系很值得研究。公共服务供应的高标准势必是高成本，这就不可能对居民提供更多的公共服务。高标准和高成本意味着只有较少的家庭能够得到服务。对于那些贫困的家庭不可能对服务供应的成本有什么贡献，因为他们不使用这种价格昂贵的公共服务。结果，这又使政府向其他人提供能力受到限制。因此，按照完全成本定价必须考虑受益者的支付能力并选择他们能够负担得起的成本的标准，使在任何时候和一定的投资资源的条件下，公共服务的价格定得尽可能低一些，同时向较多的家庭提供这种公共服务。再者，由于受益者支付了服务成本而有了增加的财政资源，使将来向更多家庭提供服务成为可能。

　　主张完全成本定价的人基本上都是从效率角度提出来的，他们认为按照边际成本定价发生的亏损，如果给予财政补贴会造成资源配置的非效率，而完全成本定价会使效率原则扭曲得不太严重。

　　主张完全成本定价也与公平性有关。根据横向公平原则，谁受益，谁支付。完全成本定价是“完全”做到了，因为，谁要得到这种公共服务，谁就要负担该服务的全部成本。这是一种规范性标准，既不与经济效益相联系，也不与改善收人分配状况有关。如果实行低价政策，则对改善公共服务的效率和收入分配都是有利的。

　　在公共服务的生产能力有限的情况下，按照完全成本定价有可能短期需求过度，而长期则会发生服务的生产能力过剩。因为，短期的价格可能平均成本太大而过高，企业会通过增加投资来满足需求。在这种情况下，按照边际成本定价是理想的，短期的亏损政府弥补，而长期的盈余则纳入政府的一般帐户中。

　　2.多环节收费

　　所谓多环节收费就是不只是对使用收费，还对获得与选点收费。不同的服务（使用、获得、选点）的需求价格弹性是不同的，因此这也就成为确定收费的标准之一。如果收费要求价格高于边际成本，如上所述，是为以满足财政的需要。但是，无规定强迫性连接的地方或者强迫实施连接无效的地方，服务连接的价格弹性是值得注意的。对于低收入的人群来说，像食品、衣服和住房等是生活所必需的，而像清洁的水、安全的垃圾处理、教育、健康等则是具有很高价格弹性的奢侈品，而对于高收人的人群来说，清洁的水、安全的垃圾处理、教育、健康等则是必需品，价格弹性较低。不同的收入阶层不同的价格弹性告诉我们：对于高收入阶层而言，连接或者获得的价格可以明显高于边际成本而木会因错误配置资源而造成大量的效率损失；对于低收人阶层而言，这种定价政策会涉及到大量的效率损失，因为他们大多数会排除在服务系统之外。

　　在设计多环节收费方面需要注意，可能在某一环节供应能力（比如使用）过剩，而另一些环节的供应能力（比如获得）则短缺。在此情况下，短期边际成本定价原则的应用就要求在一方面利用价格机制实现定量配给，而在另一方面需要用从短缺环节那里得到的财务盈余弥补过剩环节发生的亏损。

　　3.单一收费

　　解决因按照边际成本定价而造成的亏损的第三种办法就是采用单一的与使用有关的收费。这种收费是以平均成本为标准的。这种方法可以满足政府的财政需求，但木被认为是最佳的，但通常得到采用。一种较为普遍的做法是，在实际制定用户收费时不考虑服务供应的多环节，而只着眼于服务供应的服务使用或者连接（获得）方面。

　　五、其它考虑

　　有的经济学家从历史的角度作了考察。在欧洲，许多公共企业的建立为的是组织政府的财政收入或者为的是促进技术进步。那些，重商主义政策的余留的影响至今存在。例如，卷烟就是一个例子，瓷器制造是另一个例子。在垄断存在的地方，国有化的主张十分强烈。许多国家在19世纪下半叶对铁路和地方交通企业实行国有化基本上是基于这个理由。维护公共利益也是实行公共定价的一个强有力的理由，特别适用于提供基本品的行业，如果放任木管，企业就会追求最大利润，损害消费者的利益。这个理由不仅被公共定价所用，而且被实施私人企业国有化所用，众所周知，许多私人企业国有化之后发生了持续的亏损，这又成了政府的一个沉重的负担除了经济方面的理由外，还有意识形态和政治方面的理由。法国1982年实行的国有化措施与密特朗政府上台后推行的社会党的社会主义政策有关。英国撒切尔领导的保守党把工党赶下台之后又积极推行私有化政策，这是保守党的施政纲领的内容之一。

　　防止商品价格发生蛛网式的波动也是实行公共定价的一个重要理由。如果政府不对某些商品，特别是周期性生产的商品实行价格管制，有可能会使价格波动和产出发生大幅度的波动，从而影响到生产者的利益和人民的生活。这对于需求和供应价格弹性较低的商品来说特别明显。农业价格的例子是再好不过的例子了。医疗（医院和看病的定价）也是一个很好的例子。对出租汽车的服务价格恐怕无论哪个国家都是公共定价，主要也是出于防止价格出现蛛网波动的理由。

　　为防止公共服务价格发生盲目的波动。政府实行必要的管制是毫无疑问的。其前提是，政府必须要对产品的供应和需求条件掌握比较充分，而不是盲目定价。不要以为政府管制价格就一定会使市场稳定。事实上，有时政府价格管制的结果要比不管制来得坏。过去，我们在计划经济中，政府对生猪等农副产品的价格调节曾发生过蜘网定理式的价格波动，政府收购生猪的价格过低，造成猪肉供应紧张，为解决猪肉供应短缺问题，政府又大幅度提高生猪的收购价格，不一会儿，市场又出现猪肉过剩。在计划经济中，短缺与过剩的矛盾始终解决不好的原因之一就是政府对潜在的供求平衡点所知甚少。因此，政府价格管制的必要性在于用事实证明，政府管制的结果使市场比较稳定，制止生产的大起大落，制止了价格的大幅波动。