论公共经济活动范围的合理界定

2006-08-28 10:03　来源：齐守印

　　摘　要：公共经济与民间经济活动范围的科学界定无论对财政、经济、政治体制理论研究和改革实践都具有重要意义。中国目前既不能按照所谓“小政府”论办事，也不能不顾经济承受能力按照某种事实上的“大政府”论办事，而应当既考虑需要又兼顾可能，按照市场经济条件下的分工规律，将公共经济活动范围界定于八个方面，而且每一方面都要既明确质的规定性，把握好量的界限。

　　关键词：公共经济；民间经济；范围

　　公共经济与民间经济活动范围的科学界定，在直接意义上就是对政府职能作用的界定，决定着整个社会经济资源在政府配置与市场配置之间的划分，进而决定整个国家经济资源的配置效率，因而被西方经济学界称为整个公共经济学的核心内容之一。从公共经济体制研究角度来看，公共经济与民间经济活动范围的科学界定则是整个公共经济体制研究的逻辑起点，在构建中国新型公共经济体制的系统工程中处于基础性地位。对于这个问题，虽经多年的讨论，人们既取得了许多共识，但仍存有不少歧见，尚需通过理论探讨和实践探索统一认识。由于公共经济与民间经济是国民经济这一矛盾统一体中既相互依存、相互促进又相互制约、相互对立的两个方面，对其活动范围，只要明确界定了其中任何一方，那么，另一方也就相应地被界定了。此文以公共经济活动范围的界定为主线来讨论这个问题。

　　一、界定公共经济活动范围可供借鉴的主要标准

　　（一）现代西方国家界定公共经济活动范围的主要标准

　　西方国家对公共经济活动（或者说政府职能）范围的划分标准，在自由资本主义时代和垄断资本主义、特别是国家垄断资本主义时代有着很大差异，即使在国家垄断资本主义时代的不同阶段也有所变化。处于自由资本主义时代的斯密，把国家职能限制在私有经济“守夜人”的狭小范围内。但即使在那时，英法等国也在邮政、烟草、铁路等部门相继建立了国有经济。其后，19世纪末20世纪初向垄断资本主义过渡时期，德、英、法等国相继制定了养老、工伤、医疗、失业一类最低标准的社会保障措施，以1890年美国《谢尔曼法》为代表的反垄断措施先后出台，一战时期有的国家（如德国）对国民经济实行了较严格的政府管制，同时国营经济范围有所扩大。再后，以20世纪30年代世界性经济大危机时期美国罗斯福新政为典型实践和“凯恩斯革命”为理论转折，国家垄断取代一般垄断，国家职能得到空前扩展，公共经济活动范围逐步扩大到提供公共物品（大到维护国家主权和法律秩序，小到路灯、航标和住户门牌）、克服经济垄断与自然垄断、解决经济外部性（包括保护生态环境）、调节收入分配、通过需求管理实现经济稳定增长与充分就业、拓展国际市场和保持国际收支平衡等十分广泛的领域；与此同时，国有经济规模多次大幅度扩展，其领域扩大到能源、航空、基础原材料乃至船舶、汽车制造等民间经济部门，其销售额和投资额在国有化程度最高的法国曾占全国总数的29.4%和51.9%（1981）[1]，此后西方主要国家通过私有化较大幅度地收缩了国有经济范围。通观现代西方国家的理论与实践，他们界定公共经济活动范围的主要标准可以概括为五个：

　　其一、弥补市场缺陷，克服市场失灵。依此标准，把属于资源配置类的公共物品供给（包括促进科技教育发展）、克服经济外部性（包括环境保护）、通过需求管理抑制经济波幅和增加就业、促进产业结构调整和地区协调发展等事务纳入公共经济范围。

　　其二、维护市场秩序，保证市场活力。依此标准，把保护广义产权、制定和执行公平竞争规则、克服经济垄断和自然垄断、防止商业欺诈、维护消费者权益等事务纳入公共经济范围。

　　其三、拓展国际市场，平衡国际收支。依此标准，积极开展推进经济全球化的外经、外交活动，运用关税和非关税措施保护国内产业、增强本国产品在国际市场的竞争力。

　　其四、保障公民权利，维护社会尊严。依此标准，实行家庭最低收入保障、住房补贴等济贫政策，建立养老、失业、工伤、生育、医疗等社会保障制度，以及免费义务教育制度和旨在使不同地区公共服务水平均等化的转移支付制度等。

　　其五、缓解社会矛盾，维持制度存续。依此标准，实行累进所得税、负所得税、遗产税、财产税和支出方面的收入调节政策，建立劳资关系调节制度和工人参与管理制度，也包括实行反经济周期的财政金融政策等。

　　上述标准在西方经济学中体现为公共物品国家观、宏观经济稳定国家观、社会权利国家观、市场重构国家观等关于国家作用理论依次递进的发展过程，而且时至今日在国家作用问题上西方经济学界仍存在自由主义与扩张主义两种理论倾向的激烈争论。[2]在实践上，西方国家对于上述标准运用程度是有较大差别的，例如欧洲、特别是北欧国家在早期福利经济学的影响下对旨在保障公民社会权利的国家干预程度就远高于美国。而美国的公共经济活动范围（或政府职能），按照其著名经济学家萨缪尔森的概括则包括四个方面，即：建立一个公正而有效率的法律体制；运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业，以及通货膨胀；调节工业以克服市场失灵；把收入再分配到最应当的人手中。将其归结为一点，即“A·林肯的检验标准：政府合法的目标是，‘为人民做他们所需要的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到的或无法做得那样好的。’”[3]（P1174，1197）其量化标准则是，公共经济的边际效率与私人经济的边际效率相等。[4]（P312）

　　（二）东亚新兴工业国发展实践中形成的公共经济活动范围

　　二战后随着旧殖民主义的解体，在冷战背景下，东亚地区迅速成长起来一批新兴工业国家，特别是韩国、新加坡和中国台湾、香港地区以其较为持续迅速的经济社会发展成就被称为“亚洲四小龙”，其成就被称为“东亚奇迹”。根据国内外不少学者的研究，“东亚奇迹”的产生与这些国家和地区实行政府主导型的市场经济体制密切相关。尽管20世纪90年代以来日本经济持续走低、“四小龙”1997年后不同程度地受到起源于泰国的金融风暴的冲击，有些人对东亚经济模式的有效性产生了歧议，但是，东亚诸国毕竟在战后较长时期内通过政府干预与市场经济的结合实现了国民经济的持续高速发展，成功地取得了“后发性利益”，并且从80年代初就根据新形势的要求对政府主导型经济体制进行了及时调整和改革，从而在经受金融风暴短暂冲击之后便较快地恢复了经济增长。因此，它们的经验对处于工业化过程和经济转型期的中国而言更具有很高的研究借鉴价值。坦迪克·姆坎达威尔在比较了发展中国家经济历程后指出：“很明显，东南亚经济的国家干预作用非常重要，然而对于一个成功的干预，本质上在于自我调节方式如何，在于特定国家的市场功效的特定的结合。”[4]（P390）

　　1.二战后至20世纪70年代实行政府主导型经济条件下的公共经济范围。二战后东亚国家（包括日本）经济较长时期持续快速增长的原因，除了美国出于冷战的需要对这些国家在资金、技术、出口等多方面给与特殊支持以外，最重要的是这些国家大多实行了政府主导型市场经济体制。在这种体制下，公共经济活动范围是比较宽的（香港除外）。其主要表现：一是这些国家和地区在许多领域发展国有经济，使其在国民经济中发挥带动作用；二是政府实行相对集权的宏观经济管理（日本和韩国还实行了中长期计划调节），保证人力、物力、财力向进口替代部门和重点产业、大企业相对集中；三是对进口替代部门实行保护主义政策。但是，这些国家在实行的政府干预也有许多失误和副作用，政府过度保护助长了企业盲目扩大规模、忽视自主技术开发，引致官商勾结、银行超贷，损害了市场功能的正常发挥；对金融和“泡沫经济”监管不力等。

　　2.20世纪80年代起经济转型以后的公共经济范围。鉴于形势的变化，东南亚国家从80年代初开始进行经济管理体制改革。其主要措施：一是通过国营企业民营化，放宽市场准入规则，削弱大型私人企业的垄断地位，扶植私人中小企业发展，以促进企业间的公平竞争；二是通过对国外直接投资的开放程度，以活跃国内资本市场和企业创建活动；三是逐步推进贸易自由化和金融自由化。到目前为止，这些国家和地区已基本做到：凡是市场能够发挥作用的领域，就让市场自行运转；只有市场不能或不易发挥作用的领域，政府才出面承担调节职能。在这种体制下，公共经济活动范围包括：（1）建立健全旨在维护正常市场秩序的法律制度体系，积极培育公平竞争的市场体系；（2）提供属于资源配置领域的公共物品，如邮电通信、自来水、电力、煤气、交通运输、港口、机场、桥梁、灌溉工程等基础设施，功能完备的信息情报系统，教育培训和高投入、高风险的科技研发，以及环境保护、医疗保健；（3）运用财政金融政策和法律手段对市场运行实施宏观调控，以实现经济稳定，促进经济结构优化升级；（4）及时纠正政府自身的失误干预。这种情况表明，东亚经济成功国家的体制再不是原来一般认为的那种纯政府主导型的了，目前已经转变为以自由企业制度为基础、政府有效宏观管理下的市场经济体制。1995年，美国传统基金会对142个国家和地区的10项政策要素进行评估后发表的一份关于经济自由度的研究报告认为，中国香港、新加坡、中国台湾、韩国、泰国、马来西亚的经济自由度分别居世界的第1、2、8、22、22、27位。[6]曾长期在亚洲任职、现为波士顿第一公司首席经济学家的吉姆·罗维尔，在分析东亚经济成功的因素时所强调的是以下三点：首先是实行了开放政策，特别是在贸易、投资和技术转让方面；其次是不提供过度的保护，为竞争和改革敞开大门；第三是当局发挥的作用小（通常人们用以衡量政府规模的财政支出占GDP的比重通常不到20%，而西方国家一般占30%～50%）。[5]

　　二、国内关于界定公共经济范围各种观点的分析

　　国内对公共经济范围界定标准的观点也是多种多样的。这里重点分析几种有代表性的观点。

　　（一）与传统计划经济体制相适应的公共经济范围观

　　翻开改革开放前中国社会主义经济理论著作和教科书，到处可见关于公共经济活动（那时称为国家职能或经济计划对象）范围的观点无一例外都是以整个经济社会再生产无所不包为其特征的：社会政治领域的公共事务自然要列入，工业、农业、商业、饮食服务、交通邮电等各行各业无论国有还是集体的经济活动也统统被列入公共经济范围。在实践上，则表现为各级人代会审议批准的国民经济和社会发展计划指标无所不包，财政预算支出同样也是无所不包（经济性支出中不仅包括对各行各业的基本建设、更新改造支出，而且包括补充企业流动资金支出；科技文化卫生等各项社会事业更是全部官办国营财政包揽供给；相应地，财政收入不仅包括税收、规费、罚没，而且包括国有企业基本折旧和全部上缴的利润）。

　　确立这种公共经济范围观，并不是完全没有理论依据的。其理论依据就是马克思、恩格斯关于未来社会主义社会的设想，特别是马克思、恩格斯的两段话。恩格斯与此有关的话是：一旦进入社会主义社会，“社会的无政府状态就让位于按照全社会和每个成员的需要对生产进行的社会的有计划的调节”，“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，……那时，对人的统治将由对物的管理和生产过程的领导所代替。”[6]（P437～438）马克思在《哥达纲领批判》一书批判拉萨尔关于社会主义社会中劳动者应当得到“不折不扣”的“劳动所得”的观点时指出，社会总产品在进行个人分配之前，必须先作6项扣除：一是用来补偿消费掉的生产资料的部分；二是用来扩大再生产的追加部分；三是用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金；四是和生产没有直接关系的一般管理费用；五是用来满足共同需要部分，如学校、保健设施等；六是为丧失劳动能力的人等等设立的基金。[6]（P9～10）萨缪尔森在他的《经济学》一书中也曾指出：“在理想的共产主义的模式中，每个人都按照他的或她的需要领取其所得，这表明所有的物品都是通过集体加以分配的。”[3]（P1196）所以，如果确实具备了马克思、恩格斯所设想的社会主义社会应有的生产力条件以及相应的公共管理能力，将全社会所有事务都纳入公共选择的宏观计划管理以及财政统支轨道即公共经济活动范围，也许同样能够实现社会资源配置的帕累托最优效率。

　　然而，传统计划经济体制所规定的公共经济范围，即使按照马克思、恩格斯的理论来衡量，也有依据不足的一面。其一，马克思、恩格斯所说的社会主义是在资本主义高度发达基础上实现的，而不是在经济落后的国度产生的。这两种情况下的社会主义在生产力水平、社会管理能力以及社会成员的文化素质、道德观念等各方面都存在着极大的差别。不顾这种差别，照搬马克思、恩格斯针对特定条件所设想的管理方式，自然不会产生预期的效果。其二，马克思只是讲社会主义社会在对有劳动能力的社会成员进行个人消费品分配之前，必须先作3项经济性（包括维持简单再生产和扩大再生产）扣除，再作3项社会性扣除，而并没有明确这6项扣除是全部由社会管理中心集中执行，还是根据扣除性质的不同由生产单位和社会管理中心分别执行。因此，马克思关于社会主义社会总产品分配的6项扣除理论是不能成为传统计划经济体制及其统收统支财政体制的充分理论依据的。可见，如果说实践证明传统的计划经济和财政统收统支体制及其对公共经济范围界定的效率不佳，那么，其错误根源不在于马克思、恩格斯的理论，而在于实践中的社会主义者本身未能正确地运用他们的理论。尽管随着中国经济体制的持续改革和经济理论的不断发展，公然维护传统的计划经济体制、统收统支的财政体制以及与其相适应的公共经济范围界定标准的人几乎没有了。但是，由于意识形态具有相对独立性和滞后性，一些人自觉或不自觉地还在以变相的形式和词语竭力维护着已经过时的公共经济范围界定标准以及政府职能。政府职能转变滞后，许多地方政府仍然习惯于事无巨细地管理经济社会事务，甚至仍然热衷于用搞运动的方式发展经济或解决社会问题，以及实际部门和理论界的不少人仍然反对将生产建设型财政转变为公共财政，都说明与传统计划经济体制相适应的公共经济范围观在中国远没有烟消云散。

　　（二）所谓“小政府、大社会”的公共经济范围观

　　自从邓小平南巡谈话发表和十四大将中国经济体制改革目标明确为建立社会主义市场经济体制以来，中国理论界和实际部门的很多人都在不断转变着公共经济范围观（或曰政府职能观），由此产生了多种与市场经济理论相联系的理论观点。其中有一种具有代表性的观点认为，搞市场经济，政府最好是无为而治，完全退出经济领域，其极端者甚至主张实行完全私有化；在财政学领域则主张实行“吃饭型财政”。有人将这种观点概括为“小政府、大社会”。这种观点在1989年“六·四”事件结束之前几年内曾一度甚嚣尘上，其后，随着政治气候的改变开始逐步降温，但并没有消失。这里，本人无意将此种观点斥之为理论上的“资产阶级自由化”，而仅当作一种理论观点来分析。

　　这种公共经济范围观在历史上确曾存在过，那就是200多年前亚当·斯密在其《国富论》中阐述的古典自由主义经济观。但是，由于历史的推移、客观经济条件的变化，就连当代所有的资产阶级经济学家也不承认这种观点具有现实合理性了。当今资本主义市场经济国家没有一个只让“看不见的手”完全主宰国民经济运行，而是一无例外地实行私人部门与公共部门、私有经济与国有经济、市场调节与国家干预相结合的混合经济体制。正如萨缪尔森所言：纯而又纯的市场经济，“现在，它成了一个已经灭绝的物种”，“可以肯定地说，完全自由的放任主义，不仅会导致个人之间的不平等发展到完全不必要的程度，而且会带来不可避免的宏观经济不稳定”。[7]或许持这种观点的人会说，“小政府、大社会”的公共经济范围存在于资本主义市场经济发展水平比较低的时期，而中国目前市场经济发展水平同样也比较低，因此，把公共经济范围界定在“小政府、大社会”的水平上是适宜的。应当指出，这种辩解理由也是不充分的。这是因为，斯密时代的英国虽然市场经济发展水平比之现代发达国家确实相差悬殊，但在当时的世界上英国却是以经济实力最强而著称的。而中国目前虽然从领土、人口、经济总量、个别尖端技术等方面来说属于世界上不可忽视的大国，但在总体经济技术实力、国防实力和人均收入水平等方面在全世界近200个国家和地区中却是相对后进的，因而面临着西方发达国家和新兴工业国家激烈竞争及经济社会发展水平示范效应的巨大压力。在这种国际背景下，单靠市场机制这只“看不见的手”自发调节，重复资本主义市场经济发展的“自然历史过程”，国家的经济安全和政治安全将会受到极大的威胁和挑战。通过研究工业化比较晚的欧洲国家（如德国）和日本、韩国、新加坡等东亚国家的经验可以看出，在不违反市场机制调节机理的前提下，国家适当运用公共资金和政策手段促进资本形成、人力资本开发、技术进步、结构协调和收入分配公平，弥补落后阶段特有的市场缺陷，对于后进国家赶超先进国家、获取“后发利益”是必不可少的。完全根据经济发展水平把后进国家的公共经济范围限制在“小政府、大社会”的低层次上，是机械唯物论在经济学研究和国家政策上的表现，从根本上否认或限制了国家的能动作用，因而是不可取的。就连西方一些清醒的经济学家都曾指出，不发达国家如果不努力强化政府职能，有效地发挥政府作用，经济社会的现代化就没有希望。[8]

　　（三）强调中国特殊需要的“大政府”公共经济范围观

　　在确立社会主义市场经济体制目标的前提下，中国国内关于公共经济范围的另一种典型观点，就是强调赶超发达国家、应对经济全球化和社会主义制度、处于体制转轨时期特殊需要的“大政府”观。持这种观点的人，不仅存在于实际部门，而且理论界也不少。例如，罗燕明在《中国制度变迁和政府职能转变的轨迹研究》一文中，分别从市场经济一般要求、发展中国家实现经济起飞的需要、国有经济的国家所有权职能、国家作为利益组织所要求的职能四个层次，列举了当今中国政府应当承担的20项职能[9]；马国贤、黄董良、沈关祥在《市场经济条件下的政府经济研究》一文中，则从政治、社会、文化教育、经济管理四个方面列举了当今中国政府应当承担的28项具体职能[10]；陈秀山也从社会主义市场经济、属于发展中国家和处于体制转型时期三个方面，提出中国转型期内政府应具有17项功能，并且认为“社会主义市场经济中政府的特殊身份与地位，决定了它承担着比一般市场经济条件下广泛得多的功能。”[11]（P159）这些观点尽管具体表述不同、所具体列举的政府职能内容也有一定差别，但因其共同特征都是强调当今中国政府应承担比西方市场经济国家更多的职能，从而都可以列入“大政府”的公共经济范围观范畴。

　　应当肯定，如果单从质的规定性角度说，由于当今中国不仅要建立社会主义市场经济体制，而且确实因为处于经济起飞阶段和体制转轨时期，特别是面临着来自各方面激烈竞争的压力和霸权主义国家的威胁，政府承担的具体职能种类应当多于已经步入发达轨道的市场经济国家。但是，问题在于，第一，界定一个处于特定时期国家的公共经济范围，是否可以只讲需要而不讲可能；第二，在市场经济条件下，是否必须将交通、能源、机械、电子、石油化工、汽车制造和国有企业技术改造、文教设施等事项全部纳入必须由国家直接投资的范围[11]（P160）；第三，在市场经济条件下，坚持以经济建设为中心，特别是欠发达地区培植财源，是否必须由政府财政向直接生产领域才能实现。[11]（P161）对于这三个问题，将在下面展开笔者的观点。

　　三、对界定现阶段中国公共经济范围的看法

　　正像英国古典经济学理论体系完成者约翰·斯图亚特·穆勒所说，政府职能（即本文所称公共经济活动范围）是可分的，将其分为“必要的职能”和“选择的职能”两个部分。中国学者贾康则将统一的政府职能分为古今中外共有的“共性范围”和“由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予的”“个性的范围”两部分。[12]（P87～90）确实，一个国家在一定时期的公共经济范围，既有客观决定、不可任意改变的一面（或部分），又有依据公民大众意愿（或曰“偏好”）和国家管理者的认识能够加以选择的一面（或部分）。只承认前者而否认后者的存在，是机械唯物主义的表现；只承认后者而否认前者，则滑入唯心主义的泥坑。那末，按照辩证唯物主义方法和客观经济分析，具体到现阶段的中国，界定公共经济范围应当遵循以下原则：

　　（一）必须全面考虑中国国情的需要

　　中国国情中既包括与西方国家相一致的市场经济体制，也同其它发展中国家一样面临着赶超现代化任务，还像许多国家一样正在进行着经济体制的转轨。因此，界定现阶段中国的公共经济范围，不仅要满足一般市场经济条件下共性要求，还要满足有效地发挥国家在实现赶超现代化和体制转轨过程中特殊作用的需要。有鉴于此，显然既不能同意只考虑与西方国家现有公共经济范围接轨的“最低纲领派”主张，更不能苟同实际上是回到斯密时代“夜警国家”的“政府无为而治论”。

　　（二）必须同时考虑中国社会经济的承受能力

　　如前所述，中国已有不少学者提出过兼顾市场经济一般、赶超现代化和满足体制转轨三方面需要的“大政府”公共经济范围观；有的学者甚至认为，各级财政应继续向竞争性经营领域投资，以促进主导产业发展和财源建设。此类观点只强调现阶段中国加快发展、应对国际竞争和弥补市场失灵的需要一面，而没有同时考虑处于社会主义初级阶段的民间经济对如此宽泛的国家职能是否具备相应的承载能力，即没有注意到美国著名经济学家W·A·刘易斯50多年前所阐述的不发达国家存在的“经济增长悖论”。[13]

　　首先，从理论上说，必须使国民经济有机体中公共经济与民间经济这两个相互制约又相互促进的组成部分之间处于均衡状态之中。为此，就要正确把握两者规模上的适当比例，既要防止政府服务不足，更要避免因政府过度占用资源而对由市场配置资源的民间经济产生挤出效应，从而降低国民经济的整体效率。早在20世纪初叶德国财政学就将保持国家需求与私人需求之间的适当比例当作其最高原则。此后，皮古将这一原则发展成为公共部门与私人部门之间边际收益均等原理。[14]

　　其次，从中国现实经济效益水平来看，也难以承受规模巨大的公共经济。众所周知，尽管经过建国50余年、特别是改革开放20余年的较快发展，与建国前、乃至与改革开放前相比，中国的社会生产力得到了前所未有的巨大提高，但是，现阶段国民经济各产业的技术水平整体上仍至少落后于西方发达国家20年以上，从而决定了整个社会生产的剩余价值率比较低，农民人均纯收入增长缓慢，多数企业处于微利或亏损状态，全国人均GDP2000年刚刚达到800美元。这种状况从根本上制约了国家汲取能力，全国预算内外资金加在一起占GDP的比重还不到20%，而且无论农民还是非农企业已经普遍感到税费负担沉重，国家正在采取多种措施为农民和企业减负。在这样的背景下，中国的公共经济活动范围何以能够既囊括一般市场经济体制下所应有的内容又满足赶超现代化、促进经济体制转轨甚至积极投资于主导产业、直接发展财源的需要呢？在力不能及之时，不分重点地全面兼顾，其结果只能是顾此失彼、欲速不达。由此可见，不顾及社会经济的承载能力且不加分析地铺列兼顾各种需要的公共经济范围（或国家职能），并没有给人们提供有效解决问题的良方。科学的态度应当是，兼顾各种需要和现实可能，区分轻重缓急，对用以满足各种不同需要的公共经济从质和量的方面加以适当取舍，由此具体确定出切实可行、边界清晰的公共经济范围。

　　（三）必须遵循市场经济条件下的分工规律

　　搞市场经济、公共财政，并非像有些人所误解的那样——彻底摒弃国家的经济职能、实行“吃饭财政”；相反，在现代市场经济中，国家的经济职能是相当强大、范围空前的，经济性支出在政府财政总支出中占有相当的比重，政府不重视经济发展、不关注财源建设等于自我拆台、自挖墙角。但是，中外历史实践证明，在生产私人物品的民间经济领域，市场是资源配置效率最高的调节机制，家庭、个人和企业则是市场活动的主体；政府的责任是为家庭、个人和企业正常进行消费、买卖、投资、生产、经营等市场活动提供规范、保护、宏观调节、基础设施、生态环境等外部条件。只有在政府与市场、政府与市场活动主体形成这种合理社会分工的制度安排下，整个国民经济才有可能实现最佳效率运转。政府如果违反这种社会分工规律，不去专注于充分履行本身职责（这些事务是民间经济主体所不能为或不愿为、非政府莫属的），而热衷于直接涉足民间经济领域，就像运动场上裁判员不去执行裁判职能却冲入球场抢球、踢球一样，势必造成全局大乱，哪里还有效率可言？[15]所以，既然中国已经确定搞市场经济，那么，在界定公共经济范围时就必须遵循市场经济的分工规律，而不能按照计划经济条件下形成的传统观念去看待国家经济职能和财源建设问题。

　　（四）必须同时界定公共经济范围质和量的规定性

　　科学地界定中国现阶段公共经济范围，必须同时考虑基于内外环境的特殊国情对国家职能的各种需要和社会生产力水平决定的经济承载能力，必须遵循市场经济条件下国家与市场的分工规律。那么，如何把几项原则结合起来具体确定中国现阶段的公共经济范围呢？这里需要解决的主要矛盾在于，如何把基于内外环境对发挥国家职能的广泛特殊需要与较低的社会经济承载能力恰当地结合起来；只有有效地实现了这种结合，由此所界定的公共经济范围才是切实可行的。然而，真正的难点也正在于此。其出路只能是同时具体地界定公共经济范围质和量规定性。郭小东在他的《论我国公共财政的边界》一文中，将公共部门与私人部门之间的边界视为一个由目标、职能、产品和规模等因素构成的体系，其中规模边界最具综合性，并引用“萨缪尔森模型”认定决定两部门之间规模边界的关键因素是效率。这种观点有一定道理，但总规模最佳并不等于其结构及每一种公共物品具体规模合理，从而使既定规模的公共经济发挥应有的效率。所以，公共经济总规模的界定不能代替从质和量两个方面具体界定公共经济范围的工作。[16]

　　对于现代市场经济条件下的公共经济范围，美国当代著名经济学家R·A·马斯格雷夫在他1959年出版的《财政学原理：公共经济研究》一书中以克服市场失灵、弥补市场失效为尺度将其概括为三大方面，即：配置资源以提供公共物品；调节收入分配以实现社会公平；稳定经济以利其增长。这一概括迅速被西方理论界所公认，40年后传入中国也为多数学者所接受。我们完全可以按照这三大领域的基本框架，根据中国国情所决定的特殊需要与可能，从质和量两个方面具体界定中国现阶段的公共经济范围。

　　（五）中国现阶段公共经济范围的具体界定

　　尽管本文所称公共经济活动范围与通常所说的国家职能在内容上是完全一致的，但是，由于这里是从经济角度来研究问题，从而将国家为社会成员所做的一切都称作公共物品。因此，对公共经济活动内容的叙述顺序及概念称谓都需要与在国家职能研究题目下有所不同。这绝非为了从形式上标新立异、故弄玄虚，而是本文学科性质规定的特殊视角所要求的。同时，考虑到中国目前及今后较长时期内为公共物品生产提供成本的预算内外财政支出在GDP总额中所占比重很低（2000年约20%），不足西方发达国家的一半（1995年OECD国家平均为42.6%，其中英、美两国分别为54%和42%，1996年法、德两国均为57%）和西方典型福利国家瑞典的1/3（1996年为71%）[17]，且受制于整个社会劳动生产率的低水平难于提高，所以，公共经济活动范围必须与此相适应而被局限在较低的水平上。为了在能力受限的条件下实现公共经济整体效率最大化，对公共经济范围的界定必须统筹规划、突出重点，优先考虑直接成本较小而间接效益最大的公共经济事项，而对那些混合物品只能保证提供最必需的部分，其他则需通过市场提供或由既非政府又非企业的社会组织承担。据此，笔者认为，中国现阶段的公共经济范围从公共物品种类角度应包括以下八个方面：

　　1.维护国家主权，确保国家安全。主要包括国防、外交、国家安全等政治安全性公共事务和货币发行、金融监控、国际收支平衡、海关及关税、战略资源控制等经济安全性公共事务。国家主权与安全是民族国家和全国人民的最高公共利益所在，必须放在一个国家公共物品的第一序列，优先保证其必要水平的供给。这里说“必要水平”，是因为中国不搞霸权主义，而是致力于争取和平发展的国际环境，因此这类公共物品的供给水平应当以此为尺度。

　　2.建立法律基础，动态优化制度（体制）。要建立一整套与社会主义民主法治原则相适应的、完备的法律制度（包括宪法、民法、商法、组织法、刑法、行政法、诉讼法等），充分体现民主与法治原则的政治制度，维护公有制主导地位并具有最佳激励功能的产权制度，以维护公平竞争为宗旨的市场制度（包括有效克服垄断、打击商业欺诈、维护统一与开放的国内市场），有效兼顾公平与效率的财政（包括税费收入）制度，与经济社会转型需要和经济承受能力相适应的社会保障制度等。

　　首先，在完善法制方面，既要有科学、周密的立法，又要有公正有效的司法；既能有效地保证广大人民享受广泛的自由和民主权利，又能有效地惩治违法犯罪、确保社会安定和政治稳定。只有建立起这样一套法律制度，才能使整个经济政治社会依法有序运行，从而给经济发展和社会繁荣创造良好的社会政治环境。按照这样的要求衡量，中国的法制建设显然还有十分繁重的任务，无论从立法还是司法方面来说都是如此。

　　其次，要结合中国国情、借鉴国外有益经验，深入进行经济政治社会制度（体制）的创新。中外众多学者经过认真研究认为，制度（体制）是决定经济发展速度和质量的主要因素之一，而且是投入产出率最高的内生变量。同时，在众多的社会活动主体之中，唯有国家是制度（体制）的责无旁贷的供给者。尽管许多制度的初始安排是在自觉或不自觉的条件下历史地形成的，但是，人类社会进入社会主义形态以后，无论政治条件还是科学条件都给人们克服现行制度中的弊端，在科学基础上实现经济政治社会制度（体制）的系统创新提供了前所未有的良好环境。特别是，在经过了几十年艰苦探索和改革开放以来向国外的比较学习，中国经济、社会都处于体制转型期，社会对制度（体制）创新的期求非常强烈，并且社会公众对制度（体制）变迁的承受能力已经大为提高。但新制度的供给却明显不足。例如，对于如何合理确定公共经济活动范围、使之与民间经济保持最佳结合、充分发挥国家与市场各自在资源配置方面的优势，如何在坚持共产党领导的前提下按照党政分开的原则进一步改善党的领导，如何强化行政责任制和提高决策民主化、科学化水平，如何强化对人大代表、党政干部这些“人民公仆”公共行为的有效监督，以及如何在横向和纵向上科学地配置公共经济和公共财政的责权等等一系列重大问题，切实防止“政府失败”，都还面临着繁重的改革创新任务。如果真想加快中国振兴的步伐，国家决策层对此就应当有更为强烈的责任感和紧迫感。

　　3.制定实施正确的政策，保证经济、生态、人口协调可持续发展。正确地制定和有效地执行经济技术社会发展政策，是国家应当提供的最重要的公共物品，或者说是国家的最重要职能之一。因为，政策和策略是国家的生命，决定国家的安危和民族的兴衰。这里所说的政策，既包括经济政治社会发展方面的中长期战略目标、措施和规划，也包括短期的对策。正确的经济政治社会政策必须建立在科学可行的基础上，要具有预见性、连续性、相对稳定性和有效应变性的特点，应当保证经济、政治、社会（包括人口）、生态环境之间相互协调，使整个社会获得可持续发展。一般而言，长期性政策往往要体现到法律、制度（体制）和下述具体的公共物品生产方面，但它又具有独立的意义。如果在制定政策上被动、粗疏、草率，即使在处理具体事务上再认真、仔细、不辞辛苦，也是本末倒置、事倍功半。

　　4.适时进行宏观调控，保证经济稳定增长。主要是根据社会供求总量对比关系的具体状况，着眼于实现通货稳定、充分就业，相应采取扩张性、紧缩性或中性的财政金融政策措施，平抑经济波幅，力争保持经济运行相对稳定。

　　按照中国多年来形成的概念，国家通过制定中长期政策，以计划信息、财税杠杆、政策性金融等为手段，从总体上对国民经济的组织结构、产业结构、技术结构和地区结构进行协调，并且采取各种调节手段，促进技术进步、经济结构升级，提高整个国民经济的竞争力和增长后劲，也是国家以积极姿态进行宏观调控的主要任务之一。其机理在于，顺应市场机制调节方向，加速经济结构从失衡到均衡、由失序到有序和整个社会生产力提高的进程。

　　5.建设重要的基础设施，提供基本的社会服务。防洪、灌溉、道路、桥梁、机场、港口、江河疏浚、城市供排水、街道铺筑、消防系统等基础设施，受益面广，投资巨大，其中私人和企业所不愿为、不能为者，必须由国家出资或资助举办。同时，街道绿化、门牌、路牌、路灯、公园、垃圾清理和文化教育（特别是义务教育）、公共保健（疫病防治）、基础科研等公共服务，都具有不同程度的效益外溢性，因而需要国家出资、资助或组织举办。这其中有许多项目属于混合物品，凡是有可能的都应当尽量采取市场途径提供，或采取民办公助的方式举办，不宜统统由国家包下来。此外，供电、供热、供气、邮政、电信等具有规模成本递减的自然垄断性质，国家也需要采取价格、服务质量等方面规制措施，来保护消费者权益。

　　6.调节收入分配，保护弱势阶层。随着中国近20余年市场经济的发展和经济体制转型、经济结构调整，加之城乡二元经济结构的存在和农村人口的较快增长，整个社会的基尼系数不断提高，据中国国家统计局2000年第3季度对全国15万户城镇居民进行的抽象调查结果，按1999年8月份户人均收入计算的基尼系数达到0.354；另一说，1994～1999年最高收入者与最低收入者的收入差距以每年3.1%速度扩大，财富以每年1.83%的速度向少数富人集中，目前中国的基尼系数已达0.458，超过了国际公认的警戒线（0.4），进入了分配不公平区间。山老边区尚有近千万人未能脱贫，城市又有上千万人下岗失业。尤其是加入WTO以后，面临更为激烈的国际市场竞争压力，经济结构调整力度将会进一步加大，失业下岗人数还会增加。无论是出于社会主义制度本质要求还是维持社会稳定的需要，国家都必须适当强化调节收入分配的功能，通过税收和转移支付措施，建立健全一整套与现阶段生产力水平相适应的社会保障体系，努力保证由于各种原因而在竞争中处于弱势的人群拥有基本的生存权和发展权，防止财产和收入分配差距的过度悬殊。但也要同时注意避免对由市场配置资源形成的分配差距平抑过度，超越生产力水平将社会保障标准提得过高，以防产生压抑经济动力、降低产品竞争力和造成“养懒汉体制”等损害整体经济效率的严重负效应。

　　7.维护公有制主体地位，增强其生存竞争能力。公有制是社会主义经济政治制度赖以存在的根基，是广大人民在经济政治社会各方面平等享受广泛民主权利的主要依据。因此，对于社会主义社会而言，维持以国有制为主导的公有制占主体地位，不仅是中国宪法的规定，它本身就是体现公民共同利益的一项重要的公共物品。所以，把维护公有制的主体地位纳入社会主义国家的公共经济范围，应当说是理所当然的。维护公有制主体地位的题中应有之义，就是按照帕累托效率原则管理好公有经济。现在摆在国家面前的任务主要是完成国有经济布局结构的战略性调整，用市场经济条件下通行的办法对公共性企业和竞争性企业实行分类管理，在竞争性企业中广泛建立现代企业制度，切实增强国有企业的竞争力，提高其运行效率。

　　8.坚持健康的舆论导向，增强社会的心理凝聚力。西方新马克思主义学者米利本德和坎贝尔等人认为，当代资本主义国家在维护资本统治方面的三大基本职能之一，就是旨在维护现存社会秩序的思想文化职能。资产阶级国家通过各种途径不断向公众灌输这样一种意识形态：“对资本有利的就是对大家有利的，任何其他生产方式都不及资本主义生产方式好。”[18]实际上，任何社会无不如此。社会主义中国同样需要充分发挥国家的思想文化职能，加强公共文化设施和公共传媒的建设，用以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导的先进思想文化占领意识形态阵地，有力地维护社会主义经济政治制度；同时，要加强发展性理论研究工作，把总结实践经验与科学地借鉴国外思想理论精华结合起来，把先进科学的思想内容与丰富多彩的表现形式结合起来，不断增强理论的指导性和宣传的社会效果，以促进社会一致的聚合力。

　　将中国公共经济范围概括为上述八个方面，是否没有考虑国家赶超现代化和应对经济全球化的特殊需要呢？非也。因为这些特殊需要，尽可以通过其中每一项内容的具体运用来实现，而不必单独列举。在每个时期公共经济范围的具体选择顺序上，应当根据各项公共物品的整体效益大小而不是直接效益多寡来决定。在公共资源供给能力较低的情况下，应当优先考虑把法律性、制度性、政策性公共物品提供好，其他公共物品也要根据公益性高低和轻重缓急循序渐进地加以安排，对不属于保障公民最基本生存权和发展权范围的混合性物品则暂时留给民间部门（包括非企业的民办社会中介组织——第三部门）按照市场原则去生产。

　　参考文献：

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　　[5]　杜方利。东亚经济的崛起[M].上海远东出版社，1998.101.

　　[6]　马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1972.

　　[7]　萨缪尔森。中间道路经济学（中译本序言）[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2000.

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　　[10]　马国贤，黄堇良，沈关祥。市场经济条件下的政府经济研究[A]高培勇。公共财政：经济学界如是说[C].北京：经济科学出版社，2000.

　　[11]　叶子荣。“公共财政”再认识——兼答张馨教授[A].高培勇。公共财政：经济学界如是说[C].北京：经济科学出版社，2000.