摘　要：我国目前正处于经济转轨时期，历史上和体制上的种种原因使得财政资金和银行资金在运行中矛盾重重，磨擦不断。为此，应采取增加国家财力，重新界定财政资金的范畴，调整财政支出结构，彻底改变国家财政、国有银行、国有企业“三位一体”的国民经济结构等措施，使财政资金和银行资金得以有效协调运行。

　　关键词：财政资金；银行资金；运行矛盾

　　财政和银行是市场经济体制下政府执行宏观调控职能、主管社会资金配置的两个重要部门。它们从不同角度，运用不同手段，集中和分配着货币资金，形成各具特色的财政资金和银行资金运行机制。从作用范围上来讲，财政资金的作用范围主要是公共需要、公共产品和市场失灵等。银行资金的作用机制则是通过信用和货币衔接社会再生产各环节的循环，为社会总供求的实现提供载体和手段。虽然在某些领域财政资金与银行资金也会有交叉，但是在更多的情况下，信贷资金与财政资金是不能混淆的。从作用目的来看，财政资金的作用目的主要在于满足国家公共权力实现的需要和宏观经济的需要，调节社会经济结构，纠正市场失灵。银行资金的作用目的在于满足社会生产和经营对货币和信用的借贷需求，并以这种对生产经营的资金借贷来谋取回报———贷款利息。

　　虽然从理论上讲财政资金和银行资金在社会经济生活当中各自扮演着不同的角色，各自有着不同的运行机制，然而，由于我国目前正处于经济转轨时期，历史上、体制上的种种原因使得我国现阶段财政资金和银行资金的运行中存在着种种不合理的现象，资金运用的不规范导致了两种资金运行的矛盾，摩擦不断。

　　一、经济体制转轨造成了资金配置方式的转变

　　在传统的计划经济时期，财政一直处于社会资金配置的主导地位，扮演着主要角色。财政实行统收统支，整个国民经济的资金运行处于高度集中的状态之中，社会经济的微观主体———国有企业的大部分生产成果，甚至固定资产的折旧，都集中到国家财政掌握，企业与个人除满足自身必须的支出外不会有任何资金积累。相应的，财政要承担为国有企业供应经营性资金、扩大再生产资金以及弥补企业亏损的责任，甚至要为国有企业负担诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴等。可以说当时财政资金的运用范围带有事无巨细、包揽一切的特征。而银行只能在整个社会资金的配置中处于补充的次要地位，它主要承担了国有企业单位的社会资金结算、社会少量暂时闲置分散资金的吸收和为企业季节性、临时性资金需要提供贷款等任务，完全没有自主经营的权利，是政府和企业的“大出纳”。很显然，当时的经济体制特征决定了在整个社会资金总量中，财政资金与银行资金的配置比例极不协调，从而导致了整体经济效率的低下，经济发展受到抑制。

　　随着我国市场化改革进程的逐渐深入，国家开始主动改变国民收入的分配格局，储蓄来源从财政转移到企业和居民手中。与此同时，“大一统”的财政收入分配格局逐渐打破，国家财政实行“放权让利”的“分灶吃饭”体制，使财政集中的社会资金大大减少。从20世纪80年代初开始，财政资金的供给能力逐渐减少。有关资料显示，原来由财政负责安排的对国有企业的流动资金拨款1982年比1978年减少了64.5%.与此相反，银行在社会总资金配置过程中的作用开始日益明显。在1979年—1982年间，工商企业增加了700多亿元流动资金，其中82%是由银行贷款供应的，只有18%是财政拨款增加的。为适应财政银行资金供给能力的实际变化，满足经济发展和企业发展对资金的迫切需求，国家开始重视银行作用的发挥，开始更多地通过银行渠道提供经济建设资金。1979年，银行开办了第一笔技改贷款；1981年，实行企业基本建设资金“拨改贷”；1983年，国有企业流动资金由中国人民银行管理。由此，我国的社会资金配置模式发生了根本转变。

　　二、资金配置方式的转变导致了财政资金和银行资金的运行矛盾

　　我国的经济改革是渐进式的改革，在相当长的一段时期内，各项制度和规则都处于不完善、不成熟的状态，整个社会经济呈现出转轨经济的特征。资金的配置也必然呈现这种特点，其基本表现便是财政资金与银行资金的运行矛盾。具体而言，由于在计划经济体制下形成的国家包经济建设、包企业生产的经济指导思想和传统观念在经济转型初期并没有改变，同时，体制的转轨并没有形成财政收入与经济增长速度相应增长的态势。因此，社会资金配置方式的改变使财政资金力量减弱、财政收入相对减少的同时，财政支出规模仍然庞大且刚性增加，当财政确难维系国家的建设支出时，已经拥有足够资金力量的国有银行必然被当作“第二财政”，承担起财政已无力单独承担的生产与建设资金供给重担，充当国家财政在经济建设上包打天下的工具。换句话说，这种矛盾实际上是经济转轨时期财政资金的日益短缺与银行资金的相对“富余”之间的矛盾。具体分析如下：

　　衡量一个国家财政资金是否短缺，应当主要看它的赤字水平和债务规模。

　　第一，从我国财政赤字的角度看，从1978年-2004年的27年中，出现财政赤字的年份有26年，最近的一次财政收支盈余是1985年，而且目前我国财政赤字已处在较高水平。特别是1998年实行积极的财政政策后，财政赤字增长速度加快，2004年我国中央政府财政赤字为3098亿元，占GDP（13.65万亿元）比重为2.3%（2002年曾经达到3.03%），接近或曾超过《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）规定欧盟国家3%的水平。如果考虑地方政府通过挂账或欠发工资、占用中央专项拨款等方式形成的隐性赤字，我国财政赤字占GDP的比重肯定将超过3%的水平。赤字依存度2001年曾经达到45.15%，既大大高于发达国家11%的平均水平，也高于发展中国家23%的平均水平。由于2004年财政增收因素影响，2004年这一比例下降为17%.

　　第二，从我国债务规模的角度看，截至2001年底，我国政府的债务余额累计达15608亿元①，国债负担率（国债余额占当年GDP的比重）为16.3%，虽然它低于一些发达国家和发展中国家30%-50%的水平，与《马约》国家规定的欧盟国家60%的警戒线也有一定的距离，但是发达国家的财政收入占GDP的比重大多在40%-50%之间，而我国预算内外收入加在一起不到GDP的20%，因此从这一点来说我国的国债余额不能超过GDP的20%.与此同时，从反映国债规模的另一个指标———中央财政债务依存度来看，中央财政债务依存度（当年国债发行额占当年中央财政支出的比率）2004年达到38.4%（这一比率在1998年曾达到71.12%），远远超过25%-30%的国际警戒线。

　　从以上分析我们可以看到，我国在经济体制转轨时期，财政资金短缺的问题相当突出。这种短缺现象的存在不仅使我国财政背负了沉重的债务压力，财政资金运行不能很好地执行财政职能，财政政策对宏观经济的调控作用受到削弱，更为严重的是使整个财政体制潜伏着巨大的风险。

　　与财政资金短缺相对应的是，随着资金配置方式的转变，企业和家庭自有资金的增加，银行资金在社会总资金中所占的比例逐渐加大，银行开始逐渐替代财政成为社会资金的主要供给渠道。从作为银行资金来源的主要渠道之一居民储蓄存款来看，我国的储蓄率自20世纪90年代以来一直处于较高的水平，1990年-1999年，我国国民储蓄率年平均为40%左右，仅次于新加坡45%的水平而居世界第二位。特别是近几年来，由于经济体制改革进入攻坚阶段，更加深化了居民储蓄的动机。企业改革、机构减员、医疗体制、住房制度及教育体制改革，使人们增大了对未来收入下降和未来支出刚性的预期，从而增加储蓄。截至2004年末，城乡居民储蓄存款余额为11.96万亿元，比1978年增加了567倍多。

　　三、财政资金和银行资金运行矛盾的集中表现

　　通过前文的分析可知，在目前我国经济转轨时期财政资金和银行资金的运行存在突出的矛盾，而这一矛盾的集中表现笔者认为是“银行资金财政化”或称“信贷资金财政化”。

　　所谓“银行资金财政化”是指经济转轨时期，由于财政资金短缺而银行资金相对“富余”，以及受长久以来计划经济思想的影响，银行资金被用于财政性用途，从而使银行资金改变了其应有的资金运行机制，具有了财政资金的运行特点，银行成为“第二财政”。银行资金财政化主要表现在以下方面：

　　第一，财政出现赤字，通过向银行借款弥补，占用了银行的信贷资金，增加了货币发行，加剧了通货膨胀。改革以来，财政大部分年度有赤字，靠财政自身无力解决，就采取向中央银行借款解决。从货币供应的角度看，在信贷资金一直较紧的情况下，财政借款具有无偿还性，只能靠发行货币弥补，这种财政性货币发行会引起货币供应量过多，通货贬值，影响经济稳定。当然，1994年《中国人民银行法》出台以后，财政部已经不得向中央银行透支。

　　第二，随着改革的不断深入，部分应该由财政负担的保值补贴和应由财政负担的支出，在财政资金不足的情况下，各级政府基本上都压银行垫付，占用了部分银行信贷资金。此外，国内农副产品收购的资金补贴和部分政策性亏损国有企业的资金补贴所需的财政资金一直不到位，这一部分由银行垫付的资金很难归还，导致银行资金流动性减弱，资金盈利率下降。

　　第三，财政实行“拨改贷”以后，企业大部分固定资产投资来源于银行贷款，但财政并没有把相应的资金划归银行以代行财政职能，同时也没有为企业建立相应的还贷机制，等于让银行为企业贷款增加国有资产，加重了企业负担，导致了银行资金被长期占用。

　　第四，政策性贷款成为财政拨款的变异形式，是一种更为强制性的银行资金财政化。中国的政策性贷款与其他市场经济国家的政策性贷款有所不同，主要有以下几点：一是所占比重大。20世纪90年代以来，政策性贷款占国家信用总量1/3以上。二是主要来源于社会公众，即居民储蓄，而不是财政拨付；政策性银行的资金虽然来源于财政，但财政资金短缺的情况下，财政通常采取向商业银行发行债券的方式解决，其最终来源还是社会公众。

　　第五，用银行贷款交税。由于部分国有企业经济效益差，无利甚至亏损经营，上缴的税收额也必然呈下降趋势，然而，地方政府的税收任务却连年增加。为了完成任务，个别地方政府采取违规行为，以政府为担保，要求银行为企业贷款交税。如此，银行资金转化为财政资金，银行资金的运用成为财政资金的来源。

　　四、解决矛盾的方法与途径

　　（一）提高“两个比重”，增强国家财力

　　在我国，“财政收入比重过低，特别是中央财政收入的比重过低”的问题几乎涵盖了中国财政困难的全部问题。特别是经济转轨时期，中国政府执行着多种职能，客观上要求国家财政在GDP的分配中占有相当的比重，同时要求中央财政在总收入中占有较高的比重。两个比重过低，社会财力分散，财政的宏观调控职能必然削弱。因此，目前亟待解决的问题是振兴财政，健全职能，增强财力，其对策思路是让财政集中必要的资金，即在当前财政收支缺口较大的情况下，重新调整GDP分配格局，正确处理国家、企业、个人之间和中央地方之间的分配关系，逐步提高两个比重。只有财政资金短缺的问题得到根本解决，才能从源头上减少甚至消除向银行资金财政化。众所周知，我国财政收入占国民生产总值的比率近年来扭转了持续下滑的状态，开始回升，但是中央财政仍然保持较高的赤字增长速度，国家财政并没有彻底摆脱短缺的态势。因此，提高“两个比重”仍然具有现实意义。

　　（二）重新界定财政资金的范畴，集中社会财力发展经济

　　在现实的中国，财政资金不等于政府资金，已经是公认的事实。大量的政府收支，包括预算外资金、制度外资金等游离于预算之外，不仅人为加剧了财政收支本身运作的困难，而且，使整个政府收支管理陷入无序状态。更为甚者，在各方面的政府支出需求迅猛、规范化的税收渠道不畅、财政部门所能提供的资金存在较大缺口的情况下，多年习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入的各级政府部门，转而使用非规范性的行政手段去另外找钱。于是，在“创收”的旗号下，各级政府部门开始自立收费项目，介入财政资金的分配。因此，要尽快规范政府收入机制，把一切与政府权力相联系的收入项目全部纳入财政预算管理，切实体现国家预算的完整性原则和统一性原则。制度外收入自不待言，或清理或撤销或纳入正途要尽快设定它们的归宿。预算外资金就其实质来说，也是一种不规范的收入形式，它体现了政府对基本经济关系的不明晰、不自信、不透明，时刻准备对经济管理模式进行调整的心态。因此，也要随着市场经济的日渐成熟，将其合理的项目纳入财政预算管理。

　　（三）调整财政支出结构，提高支出效率

　　其一，调整财政的支出结构就要抓紧构建公共财政框架，明晰财政职责范围。对纯公共物品和制度性公共物品，如公共服务、基础教育、基础科研、国防外交、环境保护等国家财政必须进行全额保障，不留支出缺口；对准公共物品如高等教育、某些基础设施等要依据适当标准，划定财政和市场的提供比例，国家财政要及时足额地承担起自己应付的资金供给责任；而对那些在市场经济中国家不宜过多涉足的竞争性领域，国家财政要逐步撤出。总之，国家财政必须无保留地负起自己的支出责任，彻底避免将财政责任转嫁给国有商业银行，消除银行风险中的财政因素。其二，提高财政资金的支出效率，最重要的是提高国债资金的支出效率。政府投资与个人、企业一样也必须考虑效益问题，要考虑“所得”与“所费”的对比关系，“少花钱，多办事，办好事”。总的原则是债务支出所产生的经济效益可以偿还债务的本息支出。这样做，既可以增强国债还本付息的能力，又可以扩大政府债务融资的空间。

　　（四）彻底改变国家财政、国有银行、国有企业“三位一体”的国民经济结构

　　其一，要明晰国家和国有商业银行之间的产权关系，准确界定国家财政在国有商业银行运营中应付的资金责任。国有银行的法定注册资本金财政必须足额拨付，与我国商业银行经营水平相称的坏账准备金必须让银行全额提存。财政应妥善处理原先由指导性计划所造成的银行不良资产，对于由银行自身经营所形成的不良资产应有银行自己承担责任。同时可以借鉴市场经济体制完善国家的经验，政府在事前宣布银行破产后由财政负责偿还储户存款的比例，让储户和银行承担部分风险。其二，通过产权制度改革，规范财政与企业的关系。让企业切实摆脱政府机构附属地位，成为适应市场的法人实体和竞争主体。国家（财政）只能以社会管理者的身份征收税收和以资产所有者的身份取得收益，不再干预企业的具体经营活动，不能无休止地指令银行对企业贷款和对企业贷款提供担保。同时对国有企业的债务也仅以企业所有的资产为限负有限责任。企业也不能不受所有者约束，损害所有者利益，它们有义务实现国有资产保值增值。

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