一、迅速加快的中国城市化进程

　　城市化水平指一定地域内非农业人口占总人口的比重。改革开放以来，中国的城市化程度逐年提高，已进入城市化加速发展时期。据国家统计局的数据，截止2003年底，中国共有建制城市660个，其中直辖市4个，副省级城市（计划单列市）15个，地级市267个，县级市374个；同年总人口为12.9亿，其中市镇人口为5.2亿。数据还显示，中国的城市化率已从1993年的28%提高到2003年的40.5%，11年间提高了12.5个百分点。见图1.据计算，11年间的年平均增长速度达到4.68%.如果以这个速度继续发展，城市人口比重将很快达到全国人口的50%，就是说，将有一半的人口生活在城市之中，这会给城市政府和城市财政带来极大的挑战。

　　国家统计局在测度中国城市人口的比重时，以往的统计方法是将户口作为界定依据。按照这种方法，在流动人口大量增加的今天，显然会低估中国的城市化水平。为了在一定程度上解决低估问题，从1995年全国人口普查开始，国家统计局采用了新的城市（镇）人口统计方法，即将城市人口定义为“常住人口”的概念，不再以户口作为依据来划分城镇人口和农村人口。

　　尽管以常驻人口作为测度城市化水平的依据，要比以户口为测度依据更具包容性，但在进行国际比较分析时发现，关于“城市”的定义存在较大差异。按照国外有关城市的定义， 或按照联合国人居中心建设将人口1万人以上的居民点认作城市的标准，中国实际的城市化程度将大大高于目前官方测度的水平。

　　除人口外，民政部于1993年制订的城市设市标准还对经济、财政和基础设施等方面做了系统规定。一般认为，中国的城市设立标准要高于国外，说明中国的城市化水平在一定程度上被低估了。然而，这并不是中国城市化进程中的关键问题。更为重要的是，城市居民，包括准备进入城市的潜在人口，对城市公共服务的需求在多大程度上能够得到满足。

　　二、中国城市化对城市公共财政的挑战

　　中国的城市化大致以如下两种方式分别或同时进行：一是通过人口流动方式，即农民进城上学、打工、参军提干等进入城市；二是以城市数量和空间扩张形式，即变农业用地为城市土地，变农村人口为城市人口。无论以何种方式，城市化都对城市公共财政提出了挑战。

　　1.城市政府需要提供更多的公共服务

　　据公共财政理论，公共品（服务）和外部效应的存在是政府干预经济的两个主要原因。市场经济条件下，私人部门无法提供一些公共服务，如国防、法律秩序、公共安全、环境保护等；市场也不能以令人满意方式提供另一些公共服务，包括公共基础设施、公用事业、公共教育、医疗卫生、社会福利等。这些必须以政府为主导组织提供。

　　但并非所有的公共服务都在全国范围内平均受益，有些公共服务的受益仅局限在有限范围或特定地理区域内。因此可根据公共服务的受益范围分为全国公共服务和地方公共服务。地方公共服务中很大一部分集中在城市区域内，构成了城市政府职能的重要组成部分。

　　中国的城市化进程，由于伴随着经济体制改革和社会转型，更加剧了对城市财政的压力，同时存在着很大的不公平。

　　（1）体制改革前，城市居民（以户口划线）得到的部分公共服务通过其所在单位给予，如医疗、养老、住房等，较大单位还自办学校解决职工子女入学问题。随着经济体制改革后“企业办社会”现象的消失，这部分公共服务转而由政府提供。

　　由于体制和资金来源问题，城市居民对公共服务（如住房、医疗、教育、养老等）的期望，与目前城市政府所能提供的公共服务之间存在较大的差距。许多本应由政府免费或低价提供的公共服务，让城市居民付出了不小的代价，成为困扰他们日常生活的难题。特别是尽管城市政府提供了部分社会保障，也提供了一定的低保补贴，但与需求相比仍存在很大差距。随着市场经济的发展和社会的进步，城市居民对公共服务需求的期望与城市政府能够实际提供的公共服务之间的差距，必将进一步扩大。

　　（2）市场经济发展给城市带来了大量的外地务工人口。在现有格局下，城市政府一般只对具有城市户口的居民提供公共服务。若以城市户口划线，进入城市打工的农民不属于城市居民，但他们在城市中生活和工作，逐渐成为城市中的常住人口，理应享受到城市政府提供的公共服务。目前那些没有城市户口的常住人口被排斥在城市提供公共服务的范围之外，很难享受到城市政府提供以户口为标准的基本社会保障；即使得到一些公共服务，与具有城市户口的居民相比差距也很大。

　　（3）特别值得注意的是在城市化进程中失去土地的农民群体。他们被称为“三无游民”（种田无地，就业无岗，低保无份）生活在城市边缘，沦为新的弱势群体。这些无地农民的权益在城市化进程中受到了很大损失和剥夺：他们从被征土地中获得的补偿非常少，且没有社会保障。有些农民被安排到企业工作，放弃了对农地的收益，但很快就在下岗分流中沦为失业者，落入城市社会底层，连基本的生存问题都没有解决。据中国社会科学院《2005年中国社会蓝皮书》，2004年130多起农村群体性突发事件中，有87起因农民失地而引发。农民失地引发的社会矛盾居于困扰中国六大问题的首位。

　　据公共财政理论，除非所有城市居民都能获得基本相同的公共服务，否则公平原则无法实现。从国际上看，许多国家都把公平作为设计城市财政体制最重要的原则。目前中国的状况表明了城市化进程的脆弱性，相当多的城市居民（不是以户口划线），无论从获得公共服务的质量上，还是从获得公共服务的数量上，都形成了对城市政府以及城市财政的相当大的压力。中国城市财政政策的重点应该转为更加注重公平原则，为大口径的所有城市居民提供更多的有质量的公共服务。

　　2.城市政府需要稳定的财政收入

　　面对提供数量更多，质量更好的公共服务的挑战，城市财政必须为城市政府履行公共服务职能提供必要的财力支持。如果没有充沛的财力做支撑，城市政府就只能是一个不称职的政府，要么虽然向全部城市居民提供了一定的公共服务，但服务数量和质量水平下降；要么将一部分人口排除在公共服务的范围之外。这两种选择，都不利于和谐社会的建设。

　　城市财政收入来源问题应放在全国财政体制的大背景下考虑。1994年中国进行了分税财政体制改革，对中央与地方（包括城市）的财政体制做了重新定位，使财政收入朝向有利于中央政府的方向发展。数据显示（《中国统计年鉴》，2004），改革前的1993年，包括城市在内的地方财政收入占全国财政收入的比重是78.0%，1994年改革当年下降至44.3%；1994-2003年的10年间，中央财政收入比重超过地方的有7年，其余3年中央比重也仅距半数不足2个百分点。

　　这一结果虽然实现了1994年分税制改革的初衷，但由于配套的中央对地方政府的财政转移支付制度没有完善，地方财政收入比重的下降导致了地方政府的财政困境，以及地区间财力不公平现象的加剧。由此带来了当前中国城市政府面临的两大问题，一是提供城市公共服务的资金不足；二是地区间财力的差距导致各城市间公共服务提供的不均衡。

　　（1）从纵向看，改革的不完善造成了绝大部分地方财政收入缺乏稳定性。据1994年分税财政体制的安排，目前城市政府的主要收入来源有地方税、受益者交费、出售资产收入和来自上级政府的转移支付。但其中：

　　第一，真正属于地方税的税种很少，地方税体系并未真正建立，共享税构成了地方财政收入的主要部分。特别是根据现行法律，税收立法权全部集中在中央立法机构，地方人大没有对自己的地方税收的立法权。

　　第二，受益者交费虽然目前已进入财政部门账户，但财政部门并不能掌握全部，以基金或预算外形式列入的只在账户中反映，收缴和使用权均在收费单位。

　　第三，在出售资产收入中，土地出让收入是一项主要来源，一些城市规模的土地出让金甚至和财政收入相当，被人称作“第二财政”。但很多城市未将其纳入财政管理，脱离了财政部门监督。另外，作为地方税主体税种的财产税尚未开征，使土地出让收入成了城市政府的一次性收入，使来自这方面的收入终有一日会枯竭。

　　第四，迄今为止中央对地方政府的转移支付制度尚不完善。除了转移支付的数量不足外，其结构和地区分布也存在问题。分税财政体制先将财力集中，然后通过转移支付制度向下级政府补充。对下级政府而言，这就形成了转移支付收入。按财政部口径的现行转移支付形式中，税收返还部分只是对地方政府征税努力的激励政策，没有均等化意义，反而使地区间差距拉大，且目前数额仍然较大，约占转移支付总额的40%.原体制补助数额很小，可忽略不计。其余的约60%是中央对地方政府的转移支付。这一部分中的专项补助属于有条件转移支付，均等化不是其目标。只有一般性转移支付是无条件的，有助于地方政府解决财力不足、实现纵向财政平衡，且得到下级政府的青睐，因为可以将资金的使用权掌握在自己手中。可惜这部分只占1/4左右。

　　（2）从横向，即区域差别看，一般而言东部沿海地区的城市，财政状况要好于中西部的城市。图2是2003年各省级单位的财政收入占各省GDP的比重，显示从不同地区看，2003年各地本级财政收入占GDP的比重，都没有超过全国18.52%这一水平，表明中央政府所占份额要高于地方政府。其中北京最高，占到16.18%，上海处于第二位，占14.18%，相比之下，西部省份的这一比重普遍较低。

　　从纵向级次看，通过调研发现，在经济不发达的中西部省份，政府级次越低，财政缺口越大，财政状况越不容乐观。大城市由于有较大的财力调配回旋空间，财政状况要好于小城市。因此，促进经济落后地区，以及基层城市的财政收入的稳定，日益成为一个严峻的问题。

　　3.对城市公共财政管理的更高要求

　　为了能给城市居民提供更多更好的公共服务，除保证必要的财力支持外，还应讲究资金投入使用的有效性。公共服务具有无偿或微利特性，在中国目前情况下，提供公共服务所需的资金主要还是来源于政府的财政资金。无论通过税收还是通过收费，政府资金都是来源于城市居民的。城市政府提供公共服务无非是“集众人之财，办众人之事”。因此，城市政府更应该注重政府资金的使用效益，加强管理，促进城市公共财政管理水平的提高。

　　案例调查显示，在中国，清楚地了解一个城市政府的公共财政状况是困难的。因为城市财政部门提供的预算和决算报表，并不足以全面反映一个城市的真实财力。城市政府架构中的财政部门，更像是政府的出纳或算账机构。政府的大部分财力在账面上虽然基本能反映出来，但财政部门只能对预算内财力拥有所有权和使用权。其余还有很多根本没有反映。从这个意义上讲，城市政府的财力一部分集中于财政部门，另一部分分散于城市政府的各个职能部门，如主管教育、卫生、土地的政府部门。

　　从长远的发展前景看，随着财政管理制度改革的深入，政府财力应集中由财政部门管理是必然的趋势。但在当前不同政府部门分别掌握部分财力的状况下，城市政府应该从全局观念出发，在提高财政部门管理水平的同时，加强城市政府所有部门的行政管理能力。适应城市政府职能向公共服务职能转变的需要，建立健全各项财务制度，使政府各个部门都能既讲投入，更注重产出，使有限的财力尽可能提高使用效率，更好地履行城市政府的职能。同时，在公共财政管理过程中，还应使广大城市居民有畅通的渠道、健全的制度，对政府的财力使用情况能够充分表达自己的意愿，拥有发言权，使城市公共财政的运行更符合广大城市居民的需要和利益。

　　三、中国城市公共财政的问题和改革

　　由于篇幅所限，这里将中国城市财政中存在的问题和解决的对策一并讨论。

　　1.城市政府：职能转变和民主财政

　　（1）解决城市政府角色转换问题的一个重要途径，是将地方公共服务的提供和生产加以区分。传统体制下由政府主导城市公共事务，但在市场经济下，城市政府更多的是协调者，而不是指挥者，是掌舵人而不必是划桨人，是公共服务的供应者而不一定必须是生产者。

　　城市政府的主要职能是：决定应该提供公共服务的类型、数量和质量；决定城市政府的公共收支；制定规则以约束公共服务消费中的个人行为；选择公共服务的生产者，并对其加以监督；建立对政府官员的监督机制。从国际经验看，由于政治、经济、文化和社会等因素城市政府的职能不是整齐划一的，也不是一成不变的。上述城市政府职能的界定是一种理论方式。各地的城市政府应从实际出发，恰当地选择自己的政府职能。

　　同时，由于城市政府在政府系列中具有承上启下的作用，所以，还须处理好政府间的职能分工，尽可能防止因各级政府职能的过分重叠而出现财力浪费的现象，也防止因不适当地承担过多的政府职能而出现财力紧张。

　　（2）民主财政是城市公共财政建设的重要内容之一。城市政府的职责是为本区域内的社会成员提供公共服务，满足社会公共需要。但是在实际中，政府所提供的公共服务未必就是社会成员所真正需要的，其原因，一是社会成员对公共服务的偏好存在着不同程度的差异，从公共服务中获得的实际收益不一定能够满足他们的需求；二是公共服务的定价与成本负担，社会成员感到他们负担的税负和得到的公共服务的收益不成比例。解决这些问题的办法是让公众能够参与政府部门的决策。

　　民主财政的目的，是形成这样一种良性循环：纳税人依法自觉纳税——其代表参与公共税收和资金使用决策——市政府依法使用公共资金——纳税人享受城市公共设施收益。公众起码应该具有如下的权利：

　　首先是知情权。在中国现行财政体制下，城市政府实际拥有的财权不多，民主财政建设对于城市政府更多地体现在财政管理上。在加大改革力度，规范城市财政管理的同时，扩大公众的知情权，让公众了解自己城市的公共财政状况，知道他们缴纳的税收的用途，明白各种政府收费的规则，是民主财政建设的出发点。值得指出的是，为了提高透明度，预算科目应该细化，以便政府提供的预算报告能使公众较为详细地了解城市的财力状况。

　　其次是参与权。除了知情权外，公众应在城市政府的公共财政决策中以适当形式参与，将自己的意愿反映给城市政府相关部门。需要建立必要的参与机制，如听证制度、问责制度等，让公众参与到城市财政政策的制定中，帮助政府提高公共财政的管理水平。

　　第三是决策权。决策实际上是一个权衡与选择的过程，需要特定的程序和途径来表达公众的意愿。在中国，各城市人代会是比较可行的公众行使决策权的恰当方式。在这种制度安排下，公众通过人民代表，将自己的意愿集合成集体意愿，参与公共财政有关事项的决策，使城市政府的财政行为体现公众的意愿，而不是由政府代替公众进行决策。

　　最后是监督权。与单纯依靠政府内部相关部门的监督相比，由公众履行对财政的监督权更为有效，也更可行。在公众拥有并行使知情权、参与权和决策权的情况下，公众的监督权得到尊重，就会对政府的公共财政行为起到一定的约束作用。

　　2.城市公共财政支出的改进

　　城市财政公共支出体系的改进，与前述的政府职能的改善密切相关。为提高城市综合服务功能，公共基础设施、义务教育、法律秩序、行政管理、环境保护、社会保障等领域都是城市政府支出的重点。为实现既为市民创造良好的生活环境，又形成有利于城市经济繁荣发展的目标，城市公共财政支出结构应该优化，并提高使用和管理效率。

　　（1）优化城市公共支出结构，就是结合经济社会发展状况，处理好各项公共服务支出的比例关系。为了更清晰地了解城市公共财政支出的基本格局，揭示政府在某一时期执行了哪些职能，偏重于哪些职能，我们按费用类别对西部某省会城市2004年的预算支出进行分类，见图3.对城市财政支出的一般格局分析显示，社会类、行政和治安类、经济和建设类基本各占30%左右。

　　其中，社会支出直接用于为各社会成员提供直接受益的公共服务，是每个城市政府的最基本职能。近年来的支出安排已向这方面倾斜，但与社会需求还有较大差距。在义务教育、基础科研、公共卫生和公益性文化事业方面，政府应投入更多。此外，在增加支出的同时，通过政府的政策引导，促进整个社会（包括非政府非盈利部门）对社会事业发展的投入，也是解决社会和经济协调发展的办法之一。

　　值得指出的是，社会支出并不能真正反映城市政府用于社会支出的数额，比如，社会保障就没有列入预算，预算中只包括了社会保障中的补助支出部分。收入再分配是当前迫切需要强化的一项政府职能，目前城市社会分化和贫富差距不断扩大，城市尚没有调节收入再分配的能力，主要应该通过社会保障支出和扶贫支出来加强对收入分配的调节力度。

　　其次，经济和建设支出以往一直在城市财政支出中占相当大的比重，反映了政府对经济的干预程度。目前其中用于城市建设的支出已占很大比重，反映了城市政府加快城市基础设施建设的迫切愿望。中国城市的公共基础设施，尤其是经济欠发达地区的城市基础设施和公共设施建设的滞后，已经成为制约社会发展的瓶颈，必须将其列为城市支出的重点。目前为了改进城市基础设施，城市政府通过多渠道筹集建设资金，在城市基础设施有较大改观的情况下，城市政府也为此背上大量的债务。

　　此外，财政还应该增加环境保护的支出，包括治理河流、空气污染工程和国土整治、城市绿化等。对于自然垄断产业和风险产业，以及供水、煤气、公共交通等公用事业，也应该成为城市财政支出的重点。当然，对于这些方面的投资，除了增加政府投入外，还应该通过政策引导带动民间主体投资。

　　再次，行政治安支出增长过快，大部分年份超过财政支出的增长速度，占财政支出的比重逐年上升。其中有政府职能范围及相应机构设置不合理，行政冗员，办公经费奢华，行政管理费使用效率低下的不合理因素，反映了中国城市政府支出并不能跟上市场经济与城市化的进程。特别值得注意的是，行政管理支出膨胀必然挤占政府其他职能部分的财力，必须通过政府职能转变和机构改革来控制行政管理支出的超常增长，这也是中国城市财政支出结构优化的一个重点。

　　（2）在财政支出规模和结构合理的基础上，提高财政支出效率还取决于制度建设和管理水平的提高。支出效率不高影响政府公共服务功能的发挥和服务质量的提高。要解决这个问题，从大的方面看，包括转变城市政府职能，打破政府公共服务领域的垄断局面，实行市场化改革，引入私人部门和第三部门的竞争机制。在此基础上，对于由城市政府提供的公共服务，应该通过完善制度，加强管理和监督来提高财政支出和公共服务效率。目前预算管理方面的改革正在进行中，针对不同性质的支出项目选择不同的效益衡量方法，包括成本效益分析法，最低费用选择法等。近年来相继推出的编制部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度等改革措施，也有助于改善效率。

　　涉及效率的另一个问题，是财政供养人口应是多少才合适？调查显示，城市财政困难的一个突出表现是政府冗员。应将城市政府的主要职能界定为社会管理和公共服务，其他职能转移到市场或中介组织；撤销政府内设机构，按职能合并；严格控制行政编制；事业单位逐步转为企业或中介服务机构，人员退出事业编制，实行合同化管理等。

　　3.使城市政府具有稳定的收入来源

　　（1）适当赋予城市立法机构一定的税权。1994年中国分税制改革没有对税收立法权和管理权限做合理划分。税收立法权集中于中央，在地方税种的设置、税收条例的立法方面，城市几乎没有权力，不利于城市因地制宜处理当地的社会经济发展问题。有必要适当赋予城市一定的税权，包括地方税种的立法权，税法解释权，地方税种的税目、税率、征税方式方法的调整权，地方税的减免权等。

　　（2）地方税体系的建立与完善，首先要确立主体税种，其次要丰富地方税税种，使地方税自成体系，再次要将一部分收费转为地方税。

　　目前中国地方税收中占最大比重的是共享的增值税，其次是营业税。但理论上，营业税不宜作为地方税收的主体税种。除了它的流动性外，还应考虑增值税一旦进行扩大征收范围的改革，将减少营业税的征税范围。企业所得税和个人所得税也因其流动性不是地方主体税种的首选。财产税因其非流动性，是世界各国地方政府的主体税种。

　　此外，地方税体系结构除确定主体税种外，还应有一定数量的其他辅助税种。对地方税收中不合适的税种应该取消，或合并，需要新开征的税种应及时开征。在构建地方税体系时，最主要的是解决内外资企业分别适用两套不同税法的问题。

　　税费改革的实质目的，是为了在规范政府收入机制的基础上，规范政府部门的行为。对各类收费在重新审视的基础上进行分类，取缔非法收费，将部分费改为税，保留收费的项目加强管理，是解决当前政府收入不规范的关键。从税费一体化的角度全面筹划，把费的治理同税收制度的调整结合起来，通盘考虑，统一安排，有利于从根本上解决税费改革问题。

　　4. 建立城市公共财政应对公共风险（或危机）的应急反应机制

　　当风险从个体风险演变成公共风险，再由公共风险演变成公共危机，就不是个体社会成员所能承受和化解的，政府担当此任责无旁贷。城市人口高度密集，风险或危机传播得更快，造成的影响也更大，因此城市政府在社会的常态运行中，有必要采取一定的措施，加强风险（或危机）的预防、控制和化解，并由公共财政作为资金保障。为了应对公共风险或危机，城市政府需要根据本地的公共风险（或危机）的特点，有针对性地建立健全事先的公共风险（或危机）的公共财政应急反应机制。

　　（1）预备费的应急功能。在公共危机的初始阶段，预备费是首位的常规应急手段，对数额不大的突发性支出，动用预备费即可解决。只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。预备费的强弱决定了是否需要启用其他应急手段，以及其他应急手段启用的时间。如果预备费很少，稍有非常态事件发生就需要全面调整预算，则不利于城市公共财政运行的稳定，且会带来高操作成本。因此：要按法律规定的上限提取预备费，不论预算是赤字还是盈余均应如此；对预备费实行基金式管理，相当于银行的风险准备金，如果没有突发性支出，或用后的余额，也应进入预备费基金；还应适当扩大预备费基金的来源。

　　（2）建立应急预算，内容是公共危机状态下的公共收支安排，包括可能的突发性支出和应急的收入来源。应急预算属于预案，不是在公共危机到来时才编制；形式是滚动预算，每年编制滚动修改，侧重于可能的公共危机状态下的特殊安排。应急预算属于预案，不是在公共危机到来时才编制；形式是滚动预算，每年编制滚动修改，侧重于可能的公共危机状态下的特殊安排。

　　（3）建立特定公共风险（或危机）的应急基金。上面两种预算的制度安排，是一种全面的、无具体针对对象的制度建设。各个城市因其面临的情况不同，可能在全面的应急反应机制下，某种特定的公共风险（或危机）特别突出。如果城市政府认为有必要采取针对性的措施，可以在财力允许的条件下建立具有针对性的公共财政应急反应机制，如针对公共卫生突发事件的应急基金、针对矿山灾难的应急基金和针对城市债务的偿债基金等。

　　需要指出的是，城市公共财政的应急反应机制，不能片面理解为就是发生了公共突发事件后的一种资金支出安排，城市政府这方面的职责，更多地体现在预防为主上，比如在应急人员的培训、应急机构的设置、应急设施设备的完善等方面适当加大投入，把防范公共突发事件的发生作为城市政府应急反应的最终目的，把公共危机发生的有害影响降低到最低限度作为城市公共财政应急反应的最后补救措施。