摘　要：实行积极财政政策是我国现行经济政策的重点内容，已经取得了一定成效。但对财政政策工具本身特性的研究，我们一直是直接取自西方的一些论述。本文试就财政政策工具在中国这样一个发展中的社会主义国家的特性做出探讨。

　　关键词：财政政策工具；公共工程；地方性公共品

　　一、理论回顾

　　对财政政策工具如税收、公共开支、转移支付等范畴在作为调节经济的工具发挥作用时的特性描述，尽管西方经济学家是仁者见仁，智者见智，说法不一，但大多是在资本主义制度和经济情况的前提下进行分析的。

　　亚当。斯密在谈到公共工程时说这是“君主或国家的”“义务”，　“对于一个大社会当然是有很大利益的”。显然他只视公共工程为政府出于利益原则为社会提供的“义务”。

　　萨缪尔森在论述财政政策的政策工具时，着重谈了“内在自动稳定器”的神秘和“斟酌使用的财政政策的主要武器：　（1）改变公共工程和其他开支方案；（2）改变转移支付的开支方案；　（3）根据经济周期的情况而改变税率”发挥作用的机理，对政策工具特点的分析也仅限于公共工程，认为“当政府对经济开始采用某些主动措施时，它们往往为失业者举办公共投资工程。这些工程的举办往往是仓促决定的；由于这些工程的主要目的是提供就业机会，它们的效率通常是相当低的。”虽然他指出了公共工程政策的低效问题，但并没有对这一政策工具所可能带来的其他关系的改变做出分析。

　　J.丁伯根指出“你可以安然接受一个命题：为达到N个目标，必需有N个政策工具”。后来的经济学家们将工具与目标之间的数量关系由“相等”修正为“大于或等于”（如德尔别尔格、麦克多噶尔，1976），他们对政策工具的分析也只是基于资本主义社会的经济条件，与中国的社会主义制度和相对不发达的、幅员广阔的国情有相当的差距。

　　埃普里姆。艾莎对发展中国家的财政政策与货币政策及其问题做了大量的论述。如，他谈到“发展中国家公共部门的就业人数，在就业总人数中所占的份额，一般比工业国家高。这在某种程度上是因为大型私人工业商业和服务业企业，在工业国家比在发展中国家更重要。欠发达国家由于在政治上迫切需要限制失业人数，存在着政府机构膨胀的倾向。”艾莎在谈到直接农业税的估算问题时，认为“大地主的消费有很大一部分是在奢侈品、半奢侈品和进口奢侈品上；……，我们认为政府之所以未能通过直接税抑制大、中地主的消费，主要是由于这些地主对财政政策的制定和实行施加了政治影响。”艾莎在讨论公共投资时提出了四项原则，但并没有就公共工程支出作为一项政策工具时运用于像中国这样的发展中国家所遇到的问题。

　　现在流行的斯蒂格利茨的经济学说，尽管他对发展中国家的主要发展障碍等问题都有较为详尽的“解释”，但并未对中国这样一个发展中国家的财政政策工具所表现出的具体特征进行描述。

　　就国内经济学家对财政政策的探讨，有的侧重于国债的规模，也有分析政策工具性扩张效应与体制性收缩的矛盾，杨目等在对财政政策的效力问题进行分析时指出实践中财政政策至少存在五大问题：一是“效率问题。发达国家一般不太愿意用财政政策，皆因财政政策效率低下是一通病”；二是“解决失业的力度不如想象的那样大”；三是“产业带动差的问题”；四是“基本建设中同样存在重复建设问题”；五是“时滞问题”。虽然这里不乏对财政政策工具特性的一些准确把握，但不够全面完整。

　　二、财政政策工具特性分析

　　财政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是税收。支出政策工具分为购买性支出政策和转移性支出政策，其中，购买性支出政策又有公共工程支出政策和消费性支出政策之别。

　　1.税收政策是通过增税和减税两个方面来发挥对经济周期的调节作用的，具有如下特点：　（1）需要经过一定的法律程序，决策时滞较长。一国政府的税收增减都是通过调整税法来实现的，而税法是需要经过一定的政治程序才能通过、付诸实施的。（2）对于政府来说减税容易增税难，增税易遭到纳税人的反对。（3）税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。当政府以增加税收的办法来弥补财政赤字时，实质是将资金从个人或企业手中转移到政府手中，如果政府所扩大的支出效率不高或无效益时，对需求的抑制作用将是双重的。（4）政府的减税政策是通过增加居民的可支配收入实现的，而这又依赖于居民的边际消费倾向，对于政府来说是不确定因素。

　　2.公共工程支出政策。政府人为地扩大公共工程支出，更多地承担民间不愿意或在萧条年份不愿意投资的工程，可以扩大总需求，有助于经济复苏。公共工程支出政策具有如下特点：　（1）积累性强。公共工程支出政策的结果往往是形成若干公共投资项目，可供居民长时期消费，具有积累性质，容易受到注重财政生产性的国家的青睐。　（2）效率低下的可能性大。由于投资于公共工程的目的是刺激经济解决就业问题，决策往往比较仓促，公共工程本身是否必要就成了问题。（3）时滞长。一个工程的建设期间少则一两年，多则几年、十几年甚至是几十年，往往是用在劳动力和原材料上的开支还没有花出去之前，经济的形势就有可能变化了，使财政政策由逆调节变成顺调节，加大了经济波动的不稳定。（4）公共工程政策是中央政府动用地方性政策工具来调节经济，有可能打破原有的均衡，形成地区间新的不平衡。

　　公共工程是一种地方性公共品，本应由地方政府投资。中央政府为调节经济刺激需求在某些特定的地方建设某些公共工程，实质是用全国的资金为某些地方供给公共品，负担了本该由该地方政府支出的建设项目，结果是各地方争项目、争投资，增大了投资的风险，并会出现新的苦乐不均现象。因此，公共工程政策工具一定要与政府间财政转移支付政策协调配合。

　　3.政府消耗性支付政策，是指政府直接购买劳务和消费品并用于当期，如增加政府雇员，提高雇员工资，扩大办公设备的购买，等等。这一政策手段具有如下特点：　（1）与公共工程支出政策相比，其时滞短。（2）与转移支出政策相比，其公平性差。如增加政府雇员工资与增加失业人员的救济金相比，前者会扩大就业者与无业者之间的收入差距；如果同时同比例提高二者的收入，对需求的影响就取决于他们的边际消费倾向。就单个消费者来说，其边际消费倾向与他的个人偏好相关；就消费者群体来说，我们则要从其年龄、职业、社会环境等方面入手分析。与一国的其他同等素质的劳动者比较，如果政府雇员的实际收入（业余收入、灰色收入甚至是黑色收入均应包括在内）并不低，则这种支出对需求的刺激作用也是极其有限的。　（3）这一政策的效率取决于政府工作的效率。如政府是否有必要设置那么多的机构，雇用那么多的人员，政府雇员的工资是否已经足够的高，办公设施是否已经足够的好，等等。正如艾莎所言，发展中国家政府机构本身有膨胀的倾向，这是由于私人大公司并不像工业化国家那样重要，低工资的政府雇员身份本已让人羡慕不已，普遍地不分功绩贡献地提高工资对机构膨胀倾向有刺激作用。（4）政府雇员工资变动对劳动力市场有重要的影响。一是因为“熟练技术人员（医生、工程师等）较之高级行政人员和管理人员更有可能移民，因为前者享有广泛得多的海外市场。”二是任何部门劳动者工资的提高都会不同程度地提高整个社会的平均工资水平，特别是政府雇员工资的提高对社会有着强烈的示范作用，也相当于提高了最低工资水平线，出于降低成本的考虑，理性的企业宁可减少雇佣工人的数量，对扩大就业有一定的负面影响。（5）消耗性支出特别是政府雇员提高工资的资金来源应该是税收，避免用政府举债收入，这是由政府活动本身是向社会提供公共服务的特性决定的。

　　4.转移支付政策，是通过政府为企业、个人或下级政府提供无偿资金援助，以调节社会分配和生产的政策。如对居民的补助，对企业的投资补助、限价补助、进出口补助等，都会直接促进企业生产发展或保证企业利润的提高。这一政策具有如下特点：（1）对国民收入分配的影响功能较强。转移支出本身具有直接影响国民收入分配的功能，政府增加对低收入者的支出，可缩小贫富之间的差距。（2）转移支付政策对需求的扩张作用更大。低收入者的边际消费倾向要比高收入者的边际消费倾向大，增加对低收入者的财政补贴支出，对社会总需要的刺激作用更大。（3）积累性差。转移支付资金转化为积累资金的可能性要比上述两项支出政策要小，其用于消费的部分将更大。（4）对需求的影响与受益者的层次关系重大。如从年龄结构看，通常年轻人的边际消费倾向最大，中年人其次，老年人的边际消费倾向最低。

　　财政支出政策还以倍数扩张的乘数效应对经济产生影响，政府应根据不同情况选择不同组合的支出政策。同时也需要与税收政策等密切配合，发挥出较好的政策效果。

　　5.公债政策。公债发行是财政部门的重要事项，但发行公债要对金融状况造成一定的影响甚至是重大的冲击。在公债的如何发行、何时发行、发行条件等问题上，需要注意如下因素：首先是社会资金供求状况，特别是社会闲置资金对公债的需求；其次是金融状况，如信贷规模、利率、金融市场的完善程度等；再次是政府的应债能力，特别是在社会对国债需求空间较大的情况下，更要避免出现政府债务负担过重的局面。公债本身是一种直接信用，可以避免间接信用过度所导致的金融风险。但是，在有些情况下，它也会变成一种间接的融资渠道，如商业银行选择公债为资金的主要“贷放”对象时，间接融资所固有的问题便有可能在此产生。

　　三、结论

　　上述分析，我们可以有如下结论：　（1）税收是一个不可轻易使用的政策工具。（2）公共工程是一种地方性公共品，属于准公共品性质，更适宜于由地方政府提供，公共工程政策实质是中央政府利用本应由地方政府操作的政策工具来实现宏观调节的目标，是一种中央花钱地方办事的做法。（3）刺激需求不能仅仅依靠扩大财政支出，加快经济体制改革增加制度供给是更为根本性的政策。（4）改变城市本位思想，真正确立农民的市场主体地位，通过体制改革增加农民收入，是中国经济走出低谷的必要之路。（5）在公债发行问题上，避免对商业银行的过度依赖，以化解潜在的金融风险。