摘要：2004年我国农业有了长足的发展，农民收入首次在增长率上超过城市居民。以我国正在实施的稳健财政政策为基点出发，分析我国近几年的农村与农业情况，并借鉴国外的农业财政政策经验，设想我国在将来应采取的农业财政政策。

　　关键词：稳健财政政策；农村；农业

　　农村财政相对城市财政而言，是指在农村领域进行的财政活动与分配关系。从现代公共财政学的角度来看，农村财政是公共财政的重要组成部分，同样承担弥补市场缺陷的任务，满足社会公共需求，维护社会稳定。并且，农业是农村财政必须重点支持的部门，农民是农村财政的直接服务对象。

　　一、新条件下研究农村财政的必要性

　　经过连续几年的积极财政政策，我国经济已走出国际经济发展受挫的阴影和国内经济发展内需不足的问题，2004年12月份的中央经济工作会议决定，今后，我国的财政政策将由积极财政政策转向稳健财政政策。在新的条件下，研究农村财政有了必然的要求。

　　（1）农村是全面建设小康社会的重点与难点。中共十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标，目前我国还是“二元化”经济，明显的存在着城乡差别，农民的收入水平明显低于城镇居民，农村教育、卫生等方面的发展水平也明显落后于城市。根据我国的国情，没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的现代化，就没有国家的现代化。因此把农村财政问题作为农村问题与财政问题的重点来研究，是实现全面建设小康社会的需要。

　　（2）农村财政对促进农业发展有着至关重要的作用。马克思的基本理论告诉我们，货币资金是促进社会生产力发展的第一推动力和持续推动力，通过财政手段进行的社会资金分配，都对本国的农业发展起着重要作用。我国是一个农业大国，而且有不少省份现在的生产水平还非常低下。因此，国家财政在农村领域里，以货币资金的形式对农业进行支持和促进，具有至关重要的作用。

　　（3）建立和谐社会的需要。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来，党的十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出。本文认为，“农业兴，国家兴；农民富，国家富；城乡和谐，天下和谐”。所以农业发展是我国构建和谐社会的基础。

　　二、当前我国农村财政政策的不足

　　虽然我国农村财政在支持农村发展方面取得了较大的成就，但农村财政政策并不完善，实践中仍存在一些值得注意的问题。主要有：

　　（1）财政支持农业的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高，近年来大致维持在8%左右，比1990年的10%约低两个百分点，比1980年低4个百分点。当前和今后一个时期我国农业面临着艰巨的结构调整任务，加入WTO对我国农业又将产生不小的冲击，因此，财政支农的低水平状况与现在农业发展面临的新形势和任务很不相称，需要改变。

　　（2）财政支农结构不尽合理。一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升；二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇；三是我国间接支持多于直接支持。这几年我国的政府也着手进行改革，在一些地方取得了很好的成效，使得很多农民增收。例如政府通过修路引水、培训指导等开发式扶贫，为贫困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助农民脱贫致富等，这都是必要的，但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。

　　（3）地方财政农业支出增长不甚理想。以上内容是把财政支农作为一个整体来分析的，如果进一步分解，则会发现地方行为目标与中央政策不完全一致。资料表明，1991～2000年，地方财政总支出由2295.81亿元增长到10366.65亿元，增长了3.52倍；而地方财政农业支出由220.74亿元增长到689.47亿元，仅增长了2.13倍。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，到2000年下降为6.6%.

　　（4）财政支农支出管理仍存在一些问题。我国在财政农业支出资金管理上，普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、监督手段落后、使用效率低等问题。资金管理弱化的问题主要表现在以下两方面：一是预算管理弱化。《预算法》的颁布实施标志着财政资金管理进入了一个有法可依的新阶段，但是财政支农资金管理却难以完全依法办事，受到了严峻的挑战；二是追踪监管反馈差。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，而支农资金追踪监管反馈工作始终不能制度化、规范化。

　　（5）农村的社会保障问题。目前，我国只有一些发达的省份进行了农村社会保障改革，广大的不发达省份目前还是一个空白。怎样合理确定农村社会保障的范围和方式，使农村社会保障成为整个社会保障的重要组成部分，是农村财政的一个重要内容。

　　三、比较与借鉴国外农村财政政策

　　同国外发达国家相比，我国的农村财政政策实施无论从目标，还是手段、方法均有很大差距，本文就国外农村财政中农业财政政策进行一些简单综述，以便于比较、借鉴。

　　（1）发达国家政府财政支农项目的选择。一般来讲，发达国家政府财政主要扶持社会效益较高而经济效益较低的农业项目，如农业科学研究、先进农业技术推广和农业教育等。作为宏观调控手段，发达国家政府财政也扶持一些有助于实现宏观目标和符合宏观调控导向的农业项目。具体可分为以下几类：①有利于土地集中和扩大农户经营规模的项目。一些国家政府为了提高农业劳动生产率，降低农产品生产成本，增强农产品的市场竞争力，通过财政补助等手段来促进土地集中，旨在扩大农户的经营规模，推动农业一体化经营发展的项目。农业一体化是农业现代化的必然产物，是实现农业现代化的组织载体，因此，许多国家通过政府财政扶持农业一体化项目来加快农业现代化的进程。②有利于可持续发展的项目。农业的可持续发展要求在发展农业的同时，必须做到自然资源的合理开发利用和环境保护相协调，使农业的发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上。为了达到这一公益性较强的宏观目的，许多国家通过政府财政来支持有利于可持续发展的农业项目。③促进相对落后地区经济发展的项目。为了缩减发达地区与相对落后地区之间的经济差距，维持社会稳定，许多国家通过政府财政来支持促进相对落后地区经济发展的农业项目。如德国某些贫困地区建立工厂，联邦、州出20%的投资，同时帮助这些地区向欧盟申请资金援助，并对贷款实行低息政策。

　　（2）发达国家政府财政支农政策工具的选择。①市场干预类工具。市场干预类工具是许多发达国家政府在试图实现控制本国农产品价格与供给的政策目标时所采用的一些财政政策和工具。②补贴制度和收入支持政策工具。这类政策工具是许多发达国家政府为了减少政府对于市场的直接干预而采用的财政支农政策工具，其出发点就是为了平衡农业经营者的收入，以稳定国内市场和出口竞争的需要。③提高农业生产要素质量和降低农业生产要素投入成本的财政政策与措施。这主要是指对农业教育-科研-推广体系的资助和扶持及鼓励农民增加农业生产要素投入，提高农业生产率。④改善农业生产要素配置效率的财政政策与措施。这是许多国家政府试图提高农业生产组织结构对经济技术条件变化的适应性的政策工具，主要是促进土地整合和改善土地利用的政策，向退出农场经营的农场主提供补偿的农业重组政策。

　　从国外的一些宏观政策及相应的工具中，我们初步可以看出，国外对农业的财政支出主要是用在加快现代化和可持续发展的项目上，同时对贫困地区倾斜；对市场干预和补贴基本都是直接投入，使农民、农村直接受益。

　　四、实施稳健财政政策条件下农村财政政策取向

　　2004年12月份的中央经济工作会议决定实施稳健财政政策，学者们普遍认为所谓“稳健”是包括财政调控目标方向、手段组合、方式方法转变在内的重大政策转型。在这样的条件下，借鉴国外经验，我们认为下一步我国农村的财政政策应从以下几方面进行调整。

　　（1）增加财政对农村的投入。虽然目前我国对农村、农业的绝对投入量比较大，但从农村人均、增长幅度以及占全部财政收入比重来看，还是较低。依据目前我国的财政状况和政策，我们有能力也有必要加大对农村、农业的投入。

　　（2）优化财政资金的投入结构，突出资金使用重点。农村、农业投入的供需矛盾在我国将长期存在，因此，在增加农业投入的同时，还必须十分注意优化支农资金的使用结构，我们认为在未来农村投入的重点是：①继续大力支持农村基础设施建设，改善农业生产条件，特别是进一步加强大江大河大湖的综合治理，集中力量兴建一批具有综合效益的大中型水利工程，确保农业持续稳定增长。②大力支持“科教兴农”：一要增加农业科技推广体系的投入；二要增加对适应性农业生产技术推广的扶持，特别是要注重对粮棉油等大宗农作物有明显节工、增产、增效作用的良种应用以及科学用肥法、模式化栽培、病虫害防治、节水灌溉等技术的推广进行扶持；三要扶持农业科研单位开展的农业基础研究，对农业科研攻关项目给予必要的资金支持；四要增加对农业教育的经费投入，通过办一些初等、中等职业技术学校，为农村培养大量急需的初中级技术人才。③大力支持改善农村生态环境。为了使我国能够可持续发展，必须立即着手改善生态环境，主要是植树造林，财政应在原来的基础上增加对绿化、水土保持和防护林建设方面的投入，大力发展生态环境。

　　（3）加快农村税费改革进程，切实减轻农民负担。发达国家和许多发展中国家为了支持农业的发展，对农业生产者从事农产品生产不仅不征任何税收，反而利用其雄厚的财力给予农业大量的投入，给予农业生产者以巨额的补贴。具体的措施我们认为主要有：①改革和完善地方税收与财政分配制度，切实解决基层财政主要以农业税、农业特产税、屠宰税等面向农业生产者征税作为财政收入来源的格局。②规范收费管理。地方政府部门无权设立涉及农民负担的行政事业性收费和政府性基金、集资等项目，要取消涉及农民的各种摊派和达标升级活动，调整支出结构，建立健全农民负担监督机制。③加大财政转移支付力度。农村税费改革后，随着农民负担的大幅度减轻，乡镇政府和村级组织行政经费将出现较大缺口，需要中央财政和地方财政给予补贴。

　　（4）发挥农村财政政策支持农村、农业的导向功能。农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。农业是一个弱质产业，是各国政府投资和保护的重点产业，但并不是对农业的全部投入都属于公共财政的范围，都要由国家来投资。国家要通过在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业；通过改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助；还要通过税收优惠等政策鼓励农业利润用于农业再投资。

　　（5）健全农业财政投入的管理监督机制。为加强农业基础建设，一方面需要增加资金投入，另一方面需要管好用好资金，二者同等重要。为此要不断完善管理制度，引进科学的分配方式，制定符合实际的支出标准，实行公开透明的管理机制。今后一个时期尤其要在农业项目管理改革方面下功夫，从而切实有效地提高农业投资效益，发挥农业财政支持政策的作用。

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