摘要：在构建和谐社会进程中，建立和谐的财政关系应完善政府间财力调节机制即转移支付制度。

　　关键词：和谐，转移支付，保障

　　在和谐社会构建过程中，政府间和谐的财政关系是其重要组成部分，其政府间财力调节的重要办法——转移支付制度，发挥着重要作用。在多级财政体制下，科学合理地划分各级政府的事权与支出范围、税收权限及税收范围、政府的非税收入，对各级公共财政乃至整个公共财政体系有效地履行其职能具有至关重要意义。当然，这不意味着通过这种划分就可以建立起一种有效的、和谐的多级财政体制，因为一个合理的多级政府间财政框架必须使既有各级公共财政的合理分工，又有各级公共财政之间有效的内在联系的制度体系，政府间财政转移支付就承担着后者的职能。不仅如此，有效的政府间财政转移支付制度，对促进公共财政体系更好发挥职能，对区域经济的协调发展，具有重要作用。我国在政府间事权、财权界定不清的情况下，具有一个高效运作的财政转移支付制度体系十分必要，是政府间财政关系的“粘合剂”。

　　一、我国政府间财政转移支付存在的主要问题

　　1.中央财力虽有所增强但仍缺乏进行有效协调的财力基础。分税制改革以来，虽然国家财力有了一定增长，但与经济增长速度相比，财力增长相对滞后。同时，为解决旧体制的弊端，我国一直走放权让利的路子，致使政府财政收入占国内生产总值的比重和中央财政占全国财政收入的比重下降。1994年以来财政收入虽然有所提高，但增支压力进一步加大，债务又不断增加。由于财政赤字的增加，中央用于可转移支付进行公共设施建设的资金十分有限，使转移支付制度缺乏坚实的财力基础。

　　2.现行转移支付制度不完善、不规范，影响了地区间的和谐发展。一是转移支付的数额确定不科学。我国现有的转移支付制度是依据基数法计算的，通过财政包干形式来进行。这种方法虽然在一定程度上保证了地区财政的稳定性，但它却把地区财政负担的不合理性和财力分配的不公平性固定化了，难以达到促进地区经济平衡发展的目的。二是转移支付的方式不规范。规范的财政转移支付是有特定对象的支付，即不仅有支付的数额，而且有支付的投向，并对支付效果进行有效的监督。中央政府对省级政府、省级政府对地方政府的拨款有很大的随意性。这不仅影响了中央政府财政政策的严肃性，而且难以达到转移支付的目的。三是转移支付的形式单一。一般说，转移支付应包括中央政府对省级政府的转移支付、省级政府对县级政府的转移支付及政府对不发达地区的转移支付等多种形式。

　　3.政府职能未彻底转变，使转移支付制度的运行缺乏良好的和谐环境。主要表现在：一是政府管理职能还未转变到以服务为中心上来，尤其是还没有转到公共物品的投资与建设上来，使现行的财政转移支付制度缺少明确的目标性。二是中央政府、地方政府和企业的事权划分不清。政府包揽过多，把本应由企业和私人投资的竞争（非垄断性）项目却由各级政府包揽；本该由政府做的事却由企业和个人承担；本该由中央政府承担的项目却由地方政府负担。这种事权划分不清，导致财政体制的扭曲。三是中央政府与地方政府的分税体制不对称。1994年进行的分税制改革，仅仅在中央与地方间建立了比较规范的分税体制，省级以下各级政府间分税制还不到位。这样，中央财政体制与地方财政体制不对称、不协调，影响了转移支付制度的运行和效果的发挥。

　　4.省级以下规范化转移支付制度尚未建立。现行分税制虽然形成以定额补助、税收返还、专项补助和结算补助等为主要内容的政府间转移支付制度，但不够规范。第一，采用基数法核定地方收支欠科学。基数法把财政包干体制形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化了，并将其弊端移植到了新体制中来，这种核定方法不能反映各地区收入能力与支出需求之间存在的客观差异。第二，税收返还不规范。具体表现在，只讲返还额，没有投向的规定，中央的宏观调控政策难以实现；税收返还基数的确定和中央税收增量返还比例“一刀切”，地区间的苦乐不均现象没有得到改变，地区差距有拉大之势。第三，专项拨款随意性大，缺乏比较规范的法规依据和测算标准。另外，中央有关部门掌握的政策性投资同转移支付资金的运用脱节。第四，现行的过渡期转移支付办法具有明显的“过渡”性质。

　　二、完善我国政府间财政转移支付的主要措施

　　1.深化财政体制改革，增强中央政府的财力，为政府间财政关系和谐发展提供财力保障。

　　一般说，中央政府财力越大，财源越充足，就越能发挥均衡和调控作用。因此，要健全转移支付制度，必须深化财政体制改革。其一，合理划分税种，改变过去以行政隶属关系确定提留比例的不合理做法，依据事权来合理划分税种，增强中央政府的财力。其二，克服预算外资金过大的现象，解决好资金的体制外循环问题，发挥财政的调控能力。其三，加强税法的实施和监督机制，杜绝偷税、漏税现象，防止大宗税收流失，增加财力和提高转移支付能力。

　　2.规范转移支付制度，为政府间财政关系和谐发展提供制度保障。

　　一是规范转移支付手段。真正做到用因素法来代替基数法，把各种因素作为转移支付制度的主要依据，通过对各种因素综合分析确定支付数量及投向，提高支付手段的科学性，减少主观性和随意性。同时，要加强支付效果的监督与检查，以避免资金的挪用与浪费。二是规范转移支付的形式。目前我国的转移支付形式单一，缺乏系统性。要充分发挥转移支付的作用，必须规范和完善支付形式，建立多层次、多形式的转移支付制度。尤其要把平级补助、专项补助、特别补助有效结合起来，增加实施效果。三是确定合理的支付规模。转移支付制度的实施效果与实施规模密切联系，规模过小，难以产生作用；而规模过大，又会增加财政负担。尤其在我国这样一个经济不发达、各地区发展不平衡、支付开支大的国家，合理确定支付规模更为重要。

　　3.科学划分各级政府的事权，为转移支付制度发挥作用创造和谐的环境保障。

　　一是把政府职能真正转变到以服务为中心上来，突。出公共服务职能。这样，政府财政转移支付就可以有目的、有方向地投向公共服务领域；克服过去只讲转移数量而不讲投向的盲目性和随意性，有利于提高转移支付的效果。二是要明确各级政府的事权。凡是全国性的方针、政策、长远规划的制定，跨省区大规模的基础设施和重大工程的建设等事权都应归于中央政府，也就是说，对有关国家公共利益的活动进行集中管理应归于中央政府负责；凡是地区性的基础设施、公共工程和重要项目的投资和建设、地方性公用事业的开发等都划归地方政府。只有事权划分清楚，才能根据事权大小、建设项目在经济发展中的地位以及轻重缓急来安排投资去向和税收提留比例。三是继续完善分税制。目前省级以下分税制尚不完善，为充分发挥财政的功能，完善转移支付制度，必须推进和规范省级以下分税制改革，合理确定财政的收入提留比例。

　　4.逐步建立省级以下规范化的转移支付制度，全面实现政府间和谐的财政关系。

　　我国省级以下转移支付制度，中央财政没有明确制定统一而规范的制度，各省自发比照中央的转移支付制度来设计的。所以，各地制度不统一，目标不一致，存在着不少问题，亟待健全和完善，以期全面实现政府间财政关系的良性发展。

　　（1）要加大中央对省级转移支付力度，保证地方转移支付资金规模。目前，由于地方财力不足，造成地方转移支付规模过小，不能起到有效促进地区协调发展的作用。所以，在完善地方转移支付制度问题上，中央财政首先要加大对省级财政转移支付力度。

 　　（2）依据地方转移支付的目标，确定合理的转移支付模式和规模。结合目前的实际情况，在省级转移支付制度的设计上，应建立一种“限额的均衡拨款加专项拨款”的转移支付制度。近期内，可从以下方面入手：一是改进“标准收入”与“标准支出”的测定方法。在数据条件允许的前提下，对部分收入项目采用“实际平均税率”的办法估算地方政府的“标准收入能力”，用以取代通过经验数据回归得出的“标准收入”模型；考虑对地方财政支出影响较为直接且影响程度较大的自然因素（如资源、环境、人口密度等）与政策因素（如民族构成、经济发展现状等），测定相关支出的成本差异系数，据以核定各地方政府的“标准财政支出需求”。二是合理确定过渡期转移支付规模。三是建立必要的激励机制，促使地方政府努力开辟财源，节俭财政支出。

　　（3）调整转移支付项目的结构，规范地方转移支付制度。地方转移支付制度是随中央转移支付的项目设置的，结构上不尽合理。其中税收返还是为了照顾地方的既得利益，与公平原则不符。原体制补助是由于历史原因形成的，本身就是不公平。所以，造成体制性的不公平，影响地方财政收入的积极性。目前，我国专项补助多达十几种，数额有几百亿元。现行专项转移支付成了固定拨款，项目越来越多，数额只增不减。所以，地方转移支付要对项目结构进行调整。

　　（4）加强地方转移支付中因素法的可行性研究。我国地方转移支付中普遍实行的因素法有一定难度，改革和完善该制度，必须对因素法的技术进行研究。

 　　（5）健全地方转移支付机构。要以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督管理及有关数据的整理和标准的核定等问题做出具体规定，保证我国地方转移支付制度在法律的轨道上正常运作。在建立和健全我国转移支付制度时，重点应放在以下方面：一是通过立法来保证转移支付政策的稳定性、连续性和严肃性，杜绝朝令夕改、随心所欲的现象；二是加强司法、审计等部门的监督工作，确保转移支付的实施效果。同时，应尽快健全相应的管理机构。