摘　要：文章指出山西省财政支出结构在逐渐的调整中慢慢趋向合理，但仍不理想，在此基础上作者试图为政府的财政支出结构的优化提出一些比较合理的建议。

　　关键词：财政支出　财政支出结构　行政支出弹性

　　一、山西省财政支出结构特征

　　（一）行政管理费支出不合理

　　山西省行政管理费支出占财政支出的比例最高的时候为17.10%（1994年），最低的时候为6.93%（1978年）。由于行政管理费的多少要与经济发展相适应，因而其绝对数是持续增长的，但是其占财政支出的比重从1994年开始整体上来说呈缓慢下降趋势，平均每年下降0.82个百分点，从1994年的17.10%降为2002年的11.39%.这主要是由于1992年邓小平同志南巡，中共十四大召开后，为了进一步深化经济体制改革，政治体制改革也提到日程上来，政府职能范围逐渐调整，政府机构的工作效率也日益提高的结果。广东省行政管理费占财政支出最高比例为34.43%（1983年），最低的为20.98%（1978年）。从其占财政支出的比例以及其变化趋势来说，看似相对合理。

　　若结合行政支出弹性=（行政支出增长率÷财政支出增长率）这一指标来衡量行政支出增长率与财政支出增长率之间的相对变动，就会发现山西省行政支出管理费的变化呈现异常状况。广东省1992年行政支出弹性在负1.20到5.34之间，其行政支出增长率与财政支出增长率相比呈相对稳定状况，而且1997年到1999年不到1，1999年只有0.50.而山西省行政支出弹性的变动幅度则是由负809.6（1979年）到424.6（1992年），前后相差1234.2，可见这种行政支出增长率是极不合理。1982年以后，除1985年和1988年行政支出弹性小于零以外，其余年份都大于20，也就是说行政支出的增长率大大超过了财政支出的增长率，这说明财政支出增长的相当部分都用于支付行政开支。

　　总的来说，山西省行政管理费支出占财政支出的比例保持在比较低的水平上，低于社会文教费、经济建设费和其他支出。一方面，行政管理支出绝对数从1994年以来呈现下降趋势；另一方面，行政支出弹性的持续偏高以及摇摆不定。二者综合起来不能说山西省行政管理水平有改善的趋势，政府职能机构的工作效率仍需大力改进。

　　（二）经济建设支出比例持续下降

　　我国在进行市场经济体制的建设，市场经济的要求就是政府干预减少，严格意义上说，市场经济中的政府职能中不包含经济建设，因而其财政支出中也就不需要有用于经济建设方面的投资这一项，但是实际上需要政府干预经济的原因仍然存在。

　　一方面，由于市场“失灵”以及政府对宏观经济调控的职能决定了，即使是在市场经济高度发达的国家，政府也要对经济进行干预（1999年美国地方政府经济建设支出占财政支出的比重为0.01%）。

　　首先，由于市场自身内部的缺陷，总会存在一定程度的“失灵”，在那些外部性明显、投资周期长、回收慢、无盈利、低盈利、所需投资资金巨大而私人无力承担以及由于风险太大而不愿投资的领域，政府投资就成为克服这种“失灵”的必要手段。其次，政府投资还是进行宏观经济调控、优化资源配置、促进国民经济持续协调发展的重要手段，政府可以通过投资方向的选择来加强国民经济中的薄弱环节，及时克服经济中的某些“瓶颈”，达到促进资源优化配置和经济协调发展的目的，也可以通过参股、持股、控股等形式，引导社会的投资流量与流向，以达到国家的宏观调控目标。①

　　另一方面，是由于是有中国特色的社会主义市场经济体制决定的。

　　首先，我国目前仍处于由高度集中的计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡的转型阶段，与市场经济体制相适应的经济管理制度和措施尚有待进一步完善，这个过渡阶段还需相当长一段时间才能完成。其次，我国仍然处在发展中阶段，经济发展水平决定了需要政府干预经济。虽然广东在全国市场化建设过程中处于领先地位，但其经济发展阶段仍不能脱离这个大环境，经济体制改革还没有完成，社会主义市场经济体制制度仍有待进一步完善。

　　自改革开放以来经济建设投资比重呈明显下降趋势，说明随着改革开放的进一步深化和市场机制的建立和逐渐完善，山西省政府对经济干预也在逐渐减少了。目前山西省政府的计划化程度较改革开放初期已经大大降低了，自1978至1998年山西经济建设占财政支出比重平均为37.10%，1998年为17.75%.然而，同期，广东省平均为8.57%，1998年为3.33%.因此我省的经济建设支出仍然是过多了，这一方面是由于山西省作为一个能源大省，其国有大型企业较广东省来说数量较多；另一方面也反映了山西的经济发展相对于广东省来说仍然处于较低水平，计划经济向市场经济的过渡仍需进一步深化，其民营经济的力量还不强。因此，随着经济体制改革的深化，政府职能的转变，这个比重还需进一步降低。

　　（三）社会文教费方面的投入较合理

　　社会文教费中包括文化、教育、卫生、科学、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等投入，其中最重要的是教育投入。山西省政府财政支出中社会文教费自1978年至2002年占财政总支出的比重平均为28.64%，而同期行政管理支出平均为12.65%，1980年到1999年社会文教费与行政管理费占财政支出比重的平均增长率分别为0.53%和0.19%，社会文教费的比重在1979年到2002年的23年间（2001年数据缺乏）社会文教费增长的年份为10年，而下降的年份为13年，其变动幅度在负4.50%到6.51%间，相对于广东省从负25.54%（1985年）到35.75%（1979年）变动来讲较稳定。我们再来看看美国的情况，在1999年美国地方政府的文化教育支出占财政总支出的比重为41.72%，为行政管理支出比重（5.24%）的将近八倍，差距之大一望而知（山西省不到2倍）。

　　社会文教事业的发展将不断提高劳动者、劳动工具和劳动对象的素质并改善三者的结合方式，它们对物质财富生产的贡献越来越大。也有的学者提出将教育产业化，这就要求实现市场化，而市场化也就意味着这一部分产品要由私人部门来提供。②然而，虽然教育不属于标准的公共产品，但是同时又与一般的私人产品有很大的区别，其中最重要的一点是，教育具有极大的外部性，教育可以通过提高人的素质来促进科技进步和社会和经济发展。一个接受了较高层次教育的人，不仅可以改善自己的生活质量，在获取就业机会及提高社会地位方面更具优势，而且能够在客观上为整个国民素质的提高贡献一份力，为社会的发展作出更大的贡献。假使教育市场也出现“失灵”，则对社会、对国家造成的损失将是难以估量的，这也就是为什么几乎所有的国家和政府都在教育的提供中起着主导作用的原因。

　　我国“科技兴国战略”的实施对于大量高素质人才的需求更是迫切，这就必然要求政府加大教育的投入，这可以为社会的发展打下坚实的基础，提高经济发展的后劲。所以，加大对教育的投入、培养更多适合社会需要的高素质的人才，作为一项利在千秋的工程应当引起政府足够的重视，不可等闲视之。

　　总之，山西省财政支出结构仍有待进一步改善。经济建设费的投入下降的趋势较合理，但其比重仍然偏高，需进一步降低，这就有赖于政府进一步转变职能，给民营经济更多的引导和帮助，以促进其发展；在行政管理费支出方面，虽表面看来比重较合理，但深究则发现其资金运用缺乏规律性，政府部门对于行政管理费的开支缺乏应有的规划和协调，甚至可以说任意性极强，致使其变化幅度呈现严重的异常状态；社会文教费的支出较广东省来讲相对合理，相对于发达国家仍有巨大差距。

　　二、优化财政支出结构

　　（一）转换政府职能，提高政府机构工作效率

　　一方面，政府投资的适度规模和结构，可以刺激总需求，刺激经济的发展，因而大多数国家的政府都会在经济不景气的时候加大政府投资的力度以刺激经济复苏。然而，另一方面由于政府投资又会产生挤出效应，结果导致政府投资对经济增长的拉动能力不强。所以，投资理论认为政府应将有限的财政资源投在“低风险低效益”和“高风险高效益”的两极。这两极一般来讲是由于低收益私人不愿投资或者由于投资所需资金过于庞大而使私人投资能力不足，但这些领域或行业的发展又与国民经济的整体发展有着密切的联系。所以转变政府职能的关键就是确定政府投资的方向，纠正政府的“越位”或“缺位”。同时可将节约的资金投入科技、文化、教育，加大对其扶持力度。

　　近年来，随着改革的深化，政府介入私人产品领域的程度较之以前有所降低，但是由于国有企业经营机制转换和住房、医疗体制等改革推进的艰巨性的复杂性，以及政府与企业的利益相关，政府不愿从中退出等原因，导致政府从私人领域退出的步伐缓慢。而那些应由政府给予充分保障的义务教育等领域财力又不足。

　　由于政府职能转变的不到位，使得行政机构改革滞后，传统体制下的行政机构设置有所保留，而为适应经济体制改革新的需要，又要增加机构，结果致使行政机构人员越来越多，行政管理支出占财政支出比重偏高。所以加快转变政府职能、提高政府工作效率是一项紧迫的任务，是优化财政支出结构的一个关键方面。

　　（二）强化财政支出管理，加强财政监督

　　我国自1995年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》对包括预算管理权、预算收支范围、预算编制、预算审查与批准、预算执行、预算调整、预算监督以及预算违法行为的法律责任等问题均作出了原则规定。同年据预算法规定的原则于11月22日颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》。地方政府在实施的时候要特别注意以下几点：

　　1.改革预算编制方法，提高预算效率。可以借鉴“零基预算”中有益的做法以改革传统的“增量预算”的编制方法。零基预算指财政收支计划指标的确定只以新的预算年度的社会经济发展为依据，而不考虑以前的财政收支状况，即“以零为基础”。这种预算办法的优点就是有利于克服增量预算下政府财政支出指标的刚性增长。一旦预算决定后，要严格执行，推行“铁预算”。在这里可以借鉴美国地方政府编制预算和决定预算的经验。美国各州宪法都规定，财政预算由行政机关编制，立法机关决定。立法机关以法案形式决定预算，行政机关只能执行，无权更改，如果更改了，则被视为违法。

　　由于我国的政治体制与美国不同，所以我们不可能照搬它们的控制预算的具体办法。但是，其思想是值得借鉴的，那就是想方设法使预算约束硬化。

　　2.强化财政支出监督。预算制度的基本原则是：政府所有收支都要纳入预算，先有预算，后有支出，严格按批准的预算支出。虽然法律对此已有非常明确、严格的规定，但长期以来，这些规定一直没有得到严格执行，有预算而不执行，没有预算就支出的情况相当普遍。

　　以此为准则，省人大要经常监督财政预算执行情况，审计部门也要将财政审计作为一项重要工作，财政部门对各单位支出情况要进行定期检查，随时跟踪监督支出执行情况，发现问题及时解决，确保严格按预算支出，加强对财政违法的惩处力度。

　　注释：

　　①某些基础产业是处于“上游”的生产部门，其提供的产品是本部门和其他生产部门所必须的投入品，如农业、能源和一些重要的基础原材料工业等，它们的生产波动和价格变动具有较强的连锁效应，从而往往成为政府投资的选择内容之一。

　　②从本质上说教育也不是标准的公共产品，它的边际成本远远大于零，且其不具有自然垄断的特性，而且对教育收取费用并不难。

　　参考文献：

　　1.孙开。地方财政学（第1版）[M].北京：经济科学出版社，2002

　　2.曹荣庆。地方财政支出结构的实例分析[J].财政与税务，2002（5）

　　3.樊丽明，王东妮。我国地方财政支出结构实证分析[J].财政与税务，2001（9）