一、市场经济体制条件下的财政秩序

　　财政秩序是指政府收支活动或行为必须符合一定的规范。市场经济体制条件下的财政秩序具体表现在财政决策和财政决策执行两个方面。

　　财政决策必须依照一定的规则作出。这里存在两个层面的问题。一个层面是指财政决策获得的结果是否符合效率目标依赖于财政决策规则的科学性；另一层面是指在财政决策规则为优的前提下财政决策是完整地还是部分地依照规则作出。在市场经济体制条件下，财政决策规则采取选民投票规则。如果财政决策不依多数投票规则作出，则财政行为在初始点就是无序的，从而决定了财政决策执行也是无序的。值得指出的是，在财政决策无序的情况下，执行者偏离这种财政决策结果有时却是“有序的”，虽然从表面意义看是无序的。比如，在税制决策存在明显失误的情况下，地下经济从实质上可视为对这种“失误”的一种矫正，虽然从表面上看它是无序的，这也就是许多西方国家始终存在地下经济的客观原因。独裁式的财政决策或独断式的财政决策在市场经济条件下一定是无序的。

　　财政决策执行面临无序问题主要是由委托代理关系引发。在财政决策执行环节，财政是委托人，官员（或者是公务员）是代理人。作为代理人的官员有其自己的效用值，比如舒适的办公室、豪华的汽车等，在执行财政决策时常有偏离的倾向。例如，在税制执行过程中（狭义的税收征管），税务官员常有“创租”倾向，与纳税人里应外合“侵蚀”税基，导致税收征管活动中的无序表现。这里主要存在激励机制和监督机制设计的困难问题。作为委托人的政府提供的激励机制有多种，其中，提供职位升迁是激励代理人最重要的机制，但受职位数限制常常不是十分有效。这与在私人部门设计的激励机制不同。在监督机制设计方面，同样存在交易费用太高的困境，监督者不可能与被监督者保持在零距离。另外，作为代理人的官员（财政决策执行者）常常可以通过“卸责”推托责任。

　　在现实财政运行中，财政决策的有序表现为依照多数票规则或一致同意规则作出特定年度财政支出总体规模、内部结构的决策。这样作出的决策常常是符合社会整体经济运行规律的。财政决策执行的有序表现为财政决策执行者正确执行财政支出预算和税制等。如果财政支出规模过大，财政支出结构不合理，大量存在不规范的收费、征税行为，则财政运行就是无序的。

　　二、中国现行财政运行模式存在的问题

　　（—）政府支出混乱，财政支出结构不尽合理。政府支出混乱主要体现在，政府预算内支出与预算外支出、制度外支出并存，这与建立公共财政预算体系不相符。公共财政预算要求政府一切支出都纳入预算。由于存在预算外收入、制度外收入，中国的预算外支出、制度外支出是失控的。据统计，1982年预算外支出为734.5亿元，到1992年增加到3649.9亿元，1993年和1994年这两年有所下降，分别为1314.3亿元和1710.4亿元，但从1995年开始又扩大起来，1995年为2331.3亿元，1996年为3838.3亿元，近几年，预算外支出仍未呈现递减趋势。预算外支出的存在，扰乱了正常的政府支出秩序和效应，不符合市场经济的要求，也不利于中国市场经济的发展。财政支出结构不合理主要体现在，社会保障支出偏少。社会保障支出是转移支出的主体部分，包括社会保险支出和社会福利支出。社会保险支出是指政府按照规定付给社会保险对象的支出，包括养老保险（退休保险）、伤残保险、失业保险、健康和医疗保险以及生育保险等。社会福利支出是指政府为生活困难的城乡居民提供的无偿资助，包括各种抚恤、社会救济和自然灾害救济。中国社会保障支出1980年为20.31亿元，占财政支出的比重为1.65％；1985年为31.15亿元，占财政支出的1.55％；1990年为55.04亿元，占财政支出的1.78％；1995年为115.46亿元，占财政支出的1.69％；1997年为142.14亿元，占财政支出的1.54％；近几年，中国社会保险支出与财政支出的比率偏低仍未有实质性的改变，这不符合公共财政要求。从成熟市场经济国家的经验来看，社会保障支出占财政支出的比重至少都在30％以上，有的高达50％。再从未来发展趋势来看，中国正面临老年人口快速增长问题。根据世界银行的预测，中国老年人口会以30年增加1倍的速度迅速增加，2010年中国将有1.91亿老人，2040年将有3.98亿，老年人口的增长趋势对中国社会保障支出偏低的现状提出了严峻的挑战，再加上国企改革过程中下岗职工的存在，更增加了压力。中国社会保障支出长期偏低的一个直接原因就是很多财政支出安排在生产领域，虽然随着市场化取向改革的深入，中国的财政支出正逐步退出生产领域，但任务还很艰巨，离公共财政的要求还有相当差距。

　　（二）财政收入体系不规范。从中国现在的财政收入体系来看，预算内收入、预算外收入和制度外收入并存。成熟市场经济国家的经验告诉我们，政府的一切收入都应纳入预算内管理。目前，中国预算外收入和制度外收入的规模至少与预算收入的规模一样大。这与公共财政框架是“格格不入”的。据公开的数据，1987年，政府总收入为3316.58亿元，政府税外收费为1176.22亿元，政府总收入对非税收的依存度为35.46％。到1996年，政府总收入为16708.28亿元，政府税外收费收入高达9798.46亿元，依存度为58.64％。如果任凭这样大规模税外收费收入继续存在下去的话，必定会阻碍经济发展。因为，在宏观税费负担一定的情况下，税外收费收入占政府总收入的比重有不断扩张的趋势，导致的后果是税收收入占政府总收入比重逐年下降，也就是财政风险；在税收收入一定的情况下，税外收费仍具有扩张的趋势，导致的后果是宏观税费负担不断提高，从而加重私人投资者的负担，从而不利于经济发展。就是说税外收费有不断“排挤”税收的趋势，这不利于政府实施宏观调控，也不利于政府提高财政运行绩效。

　　（三）分税制财政体制有待进一步完善。1994年，中国进行了财政体制改革，初步建立了分税制财政体制。这次财政体制改革取得了明显的成效，如初步划分了中央和地方的事权，明确了财权，强化了地方财政的预算约束；初步建立了地区间财力趋向均衡机制；增值税税制改革取得了初步的成功。但1994年实行的分税制财政体制离公共财政所要求的真正的分税制还有一定的差距。如对各级政府事权的划分仍不够清楚；企业所得税收入仍按行政隶属关系划分归属（目前对此已作调整，但仍不彻底）；以房产税为核心的财产税仍未达到一定的规模，个人所得税划为地方性税种；规范的转移交付制度仍未建立；地方政府没有发行公债的权力等等。

　　（四）政府预算体系有待进一步改进。目前、中国在预算管理方面主要存在两方面的问题。一是零基预算、复式预算不够规范；二是预算的编制、审议和决算不够细致。预算必须细致，否则易产生舞弊行为。从目前来看，中国的预算是粗线条的，缺乏细化的项目，不易监督；预算体系是否合理是一个国家财政秩序的综合反映。细化预算项目有助于维护合理的财政秩序。

　　此外，中国的财政管理体系、财政调控体系也存在一些问题。

　　三、中国财政改革的现实途径

　　（一）应对入世，深化国企改革，建立科学规范的社会保障体系

　　加入WTO以后，国有企业需要解决的一个重大问题是国有企业组织内部管理人员与工人之间的委托一代理关系问题，也就是建立工人的激励约束机制问题，或者说就是在国有企业组织内部需要建立一种符合市场经济规范的用人机制，管理人员有权辞退不称职的工人。但这就遇到一个财政“瓶颈”问题，即中国的社会保障体系还不健全，社会保障支出规模过小。因此，建立科学规范的社会保障体系，扩大社会保障支出规模已成为当务之急。一是尽快开征社会保险税。从西方市场经济国家的经验来看，社会保障支出主要依靠社会保险税。目前，中国社会保障资金筹取方法政出多门，缺乏法律保障。因此，应尽快开征社会保险税。二是优化财政支出微观结构，扩大社会保障支出规模，逐步达到市场经济所要求的规模。确保做到这一点的关键是优化财政支出微观结构，即尽快使财政资金退出一般竞争性领域，借助机构改革削减行政经费和一般事业费支出。三是建立和完善社会保障预算。

　　（二）以农村税费改革为突破口，积极稳妥地推行税费改革，建立法制化的公共收入体系

　　农村税费改革的主要内容可以概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整，一项改革”，即取消乡统筹、取消农村教育筹资、取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收办法。农村税费改革是中国税费改革的一个有机组成部分，包括农村税费改革在内的中国税费改革的最终目的就是一个，即建立规范的法制化的公共收入体系，逐步取消预算外收入、制度外收入。中国税费改革的关键是约束政府职能部门的收费产权问题，即必须通过人大立法，约束政府的收费产权。目前中国各种税外收费的一个根本原因就是没有依靠法律来约束政府职能部门的收费产权。政府的职能部门，如公安局、卫生局、环保局等可以随意通过下发一个“红头”文件来规定一个收费项目，如治安费、卫生费、环保费等。因此，应当规定凡是未经人大批准的职能部门的收费文件一律无效。

　　（三）加大中西部开发步伐，实行规范的转移支付制度，完善分税制财政体制

　　目前，中国正在实施中西部大开发战略，这需要实行规范的转移支付制度，同时还必须做到三点：一是正确划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。全国性公共商品的供给由中央政府负责，地方性公共商品的供给由地方政府负责，外溢性公共商品由中央政府与地方政府共同负责。二是正确划分中央政府与地方政府税权。税收立法权应该统一由中央掌握和控制。三是正确选择中央税体系和地方税体系的主体税种。个人所得税应逐步成为中央税体系的主体税种，房产税应逐步成为地方税体系的主体税种。

　　（四）积极推行政府采购制度，完善零基预算管理，健全复式预算制度，防范财政风险

　　积极推行政府采购制度。从成熟市场经济国家的经验来看、政府采购支出一般占政府公共支出的1／3，约占GDP的10—15％。积极推行政府采购制度，实施招标采购、集中采购等制度安排。对提高公共支出效率、加强政府宏观调控具有重要的作用。

　　完善零基预算管理。零基预算是指对所有可能的项目进行评估并判断其优点，然后在微观过程的基础上综合出预算方案。它不考虑基数，一切从实际的效率出发，改革渐进预算制度下两年预算基本不变的做法。实行规范的零基预算管理，有利于控制公共支出，提高公共支出绩效，更大限度地满足社会公共需要。

　　健全复式预算制度。中国健全复式预算制度的改革方向为建立公共预算、国有资产经营预算（国有资本金预算）和社会保障预算，三种预算都规定各自的收入来源，保持各自平衡。