财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围，允许下级政府自主决定预算和规模。财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。自1994年开始，我国实行了分税制财政体制，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，形成了相对规范的财政分权体制。财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用，但其弊端同样不容忽视。本文试图对国外学者关于财政分权利弊的相关文献进行归纳和提炼，并在此基础上简要讨论我国财政分权体制下的财政监督问题。

　　一、财政分权的益处

　　综合现有的文献，财政分权的优点主要体现在如下六个方面：

　　1.对多样化地区偏好的敏感度。分权化的政府行为利多弊少是许多主流经济学家所共同持有的观点，其中代表性观点认为，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好，而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏感度。这其中的一个基本问题是在公共品供给上往往需要采取折衷的办法。例如，一些居民偏好大规模的、高质量的公共服务，而另一部分人却希望保持较小的公共赤字以及更少的税收。因而对全国性公共品如国防来说，这样的折衷是不可避免的，因为每个人都要消费国防，而且他们是意见不一的。但是，也存在只在本地区提供并消费的公共物品，因此地区问对公共品的偏好程度会有所不同。在这种情况下，由地方政府提供公共品就不失为一个好的解决办法。对地方公共品的偏好类似于地方居民集体投票以决定他们想消费的公共品的供给水平。相反，由中央来提供公共品只能是各地得到相同数量和质量的公共品，而这将引起效率损失。

　　关于这一点，奥茨在1999年对财政联邦制的综述与回顾中作了切中肯綮的论述。他指出：“一个不利于财政集权的看法是，由中央提供公共品将导致各地间完全相同的公共品产出或提供水平。在完美信息条件下，理论上讲有可能由一个慈爱的中央计划者在不同地区问有差异地分配或提供公共品，进而使社会福利最大化。因此，财政分权并无必要（尽管也许有人会说，上述结果在实质上就是分权的）。然而有两个理由对它进行反驳：第一，信息不完美是更经常的情况。具体地说，单个地方政府对本地区的人口与地理状况更为熟悉，它们拥有中央部门一般无法掌握的诸如地方偏好、成本条件等方面的信息。第二，迫于政治上的压力，中央政府在不同地区提供不同水平公共品的能力受到很大限制。这些压力往往导致要求中央政府对各地一视同仁。所以，信息和政治约束往往使中央计划不能产生最优的公共品产出模式”。

　　麦克鲁尔也总结道：“分权的坚决支持者认为，家庭的区际流动性是地区规模的减函数。因为家庭可以外迁，就逼迫地区政府不得不考虑他们的偏好问题。就像资本与劳动的流动性提高了经济中私人部门的资源配置效率一样，地区间的高流动性可以提高政府的效率”。

　　2.通过家庭流动性揭示偏好。类似于地方政府更贴近当地居民，家庭的流动性同样有助于揭示当地居民对公共产品或公共服务的偏好。在公共品供给方面，政府面临的一个基本问题是：假设地方政府关心其居民的福利，那么应如何揭示居民对于不同“税收一支出”篮子的偏好呢？一般说来，居民没有动力（或者没有激励）去揭示其真实的保留支付价格，因为公共品的非排他性保证了他个人不会被排除在公共品消费之外。蒂布特提出了一个原创性的思想来解决这个问题，他认为应由地方政府来提供公共品，流动的家庭通过“以脚投票”来选择那些公共品与税收的组合能最好地反映其偏好的地区。这种家庭“空间套利行为”（Spatial Arbitrage Behavior）就为地区公共品的有效提供给出了某种程度上的“市场解”，这样的偏好表露过程包括以下几个步骤：某地区地方公共品供给的增加一吸引那些为争取更好的工作和住房的流动性家庭流入一进一步导致该地区工资水平的下降和住房租金的上升。此过程一直持续到流动性家庭在该区再度实现其保留效用水平为止。这种工资和房租变化就反映了流动性家庭对更高水平公共品供给的偏好。流动的结果是该地区财产如土地、建筑等价值的增加。当地方政府考虑本地区财产价值政策的效应时，就不得不内在化流动性家庭的意愿支付。

　　3.保护后代人的利益。财政分权这种机制不太为人所知的一点是，它可以促使政府将本地区后代居民的利益考虑在内。以污染物如有毒废品为例，今天排污量的增加必然以未来环境的恶化为代价，导致居民向外迁出，这种迁移将持续到留下来的居民通过住房租金减少或工资增加来重新获得其保留效用为止。房屋租金和工资的变化反映了后代居民对避免当前污染的边际支付意愿。通过这种资本化过程，财产未来回报的降低引致了财产当前价格的降低。这种降低反映了后代居民对清洁环境的偏好。如果地方环境部门考虑到这种财产价值的变化，就不得不内在化本地区现在排污量的长期后果。进而，即使不存在利他主义的动机（Ahruistic Motives），后代居民的利益也通过内在化其对减少当前排污的边际支付意愿而得到保护。蒂布特关于居民流动反应揭示出家庭对地区公共品偏好的假说在跨代际环境（Intergenerational Context）中一样适用。然而，这种偏好揭示方法并不适用于中央政府层次，因为显示偏好的动力来自于家庭在不同地区间的流动，而这种流动性与地区范围大小成反比（对中央政府来说，居民都在其管辖范围内活动，几乎不存在向外迁移的可能）。因而，政府行为的分权化不仅有利于揭示对公共品的偏好，而且更好地保护了后代的利益。

　　根据同样的思路，分权有助于防止过多的为公共支出融资的公共债务，而这些债务往往由后代居民承担。任何想把税收负担转嫁给后代居民的企图都会引起现有家庭的外迁以避免由自己或自己的后代承担未来的税负。这种迁移也会降低财产的现有价值，因而过度债务是不受欢迎的。以上的分析同样适用于其他形式的代际再分配问题，如现收现付制（Pay－as－you－go）形式的公共养老金支付等。

　　4.限制政府权力滥用。以上的分析隐含地假设存在着一个以最大化选民福利为目的的“慈爱”（Benevolent）型政府。但是还有一种截然不同的观点如公共选择学派认为，不论是中央政府还是地方政府本质上都是不可信赖的自身利益最大化者，而地区间的税收竞争能对它们起到限制作用。当“怪兽”型政府——为攫取自身利益而有扩张倾向的政府——想通过损害效率的重税政策使自身收益最大化时，投资者会选择将资金投在低税负地区，这在客观上缩小了前者的税基。由于资本的流动性随地区规模反向变化——在国家（或联邦）内各区间的流动比各国之问的流动要容易，所以政府职能的分权化有助于限制那些不关心本地居民福利的政府的征税权力。正如私人部门中分权与竞争能提高效率一样，政府间的竞争迫使自利的政府不得不考虑其选民的效用，进而改善公共税收和支出的社会有效性。

　　5.提高居民对公共事务的参与度。分权有利于使公共品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感。在集权体制下，公共品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益状况，地方政府花钱也不像花自己的钱那样精打细算。地方官员为了扩大其权力和显示其政绩，往往会夸大项目所需的预算，不管成本与收益如何，盲目向上级主管部门争项目、要资金。

　　6.促进公共服务创新。分权制可以促进政府间的竞争。许多关于政府行为的理论都强调，政府管理者可能缺乏以最低可行成本提供社会所需公共品的积极性。如果私有企业主不能把成本降到最低水平，企业就很难赢得利润，而政府管理者却可敷衍度日。但如果公民可以在社区间选择，那么，严重失职的政府可以致使本社区公民迁移至其他地区，这一威胁可能促使政府管理者更高效地提供公共服务，更关心本地区居民的实际需要。政府在纵向和横向层面上的竞争有利于政府的创新活动。例如，美国威斯康星州在全国提前实施了个人所得税法，加利福尼亚州又创立了种种环境保护项目，从而为国家立法提供了原动力。分权制能够促进地方政府在公共产品和服务供给方面的试验和变革，正如一位美国学者格莱里奇（Gramlich）所说：“分权研究的论点之一是：各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室——制度可以在小规模试验，很可能这些制度根据地方的条件设计得更好些。”因为对许多政策问题而言，没有人确知其正确答案，甚至连是否存在对所有场合都适合的单一解决办法也不清楚。解决的办法是让每个社区选择自己的道路，然后比较其结果。多样化政府活动的制度会增加寻求解决问题新办法的机会。正如美国最高法院大法官布兰迪斯曾指出的那样：“联邦制一个令人欣喜的特点是，如果公民愿意，勇敢的州可以作为一个试验地，进行伦理、社会经济方面的试验，而不给全国其他地方带来风险”。

　　近年来，我国也出现了地方政府公共管理创新方面的评选活动，如由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起的“中国地方政府创新奖”，迄今已举办了三届，在推动地方政府改革与创新方面发挥了积极的作用。首届获优胜奖的项目如行政审批制度改革、一站式办公服务、政府采购、社会矛盾调解等都已在全国范围内广泛推广，有力推动了政府管理体制的创新。

　　二、财政分权的弊端

　　与以上观点相对照，许多作者包括马斯格雷夫、布坎南和高茨都认为，分散的政府决策会导致一系列扭曲效应，分权化往往导致低效率的资源配置和次优的收入分配。

　　1.资源在地区间的无效配置。第一个问题源于开放性，即家庭、厂商、资本在各个地区间是可以流动的。但如果要使资源有效配置，定居或迁移的模式就必须符合相应的效率条件。由于家庭和厂商的区位选择会受公共服务供给和税收的影响，那么就会产生一个问题，即地方政府是否有动力按照不扭曲区际间资源配置的方式来选择其税收和公共支出？答案常常是否定的。

　　2.关于流动要素的破坏性税收竞争。另外，人们也常担心各个单独地区在公共品或公共要素供给方面采取策略性行为，以赢得较之其他地区的区位优势。举例来说，一个地区可以通过减少公共品供给以减少外来移民的流入，也可以尽可能多地供给公共品吸引资本、人才的流入。这将会产生以下问题：当各地区都拥有其特定目标并且将具有流动性的家庭与厂商考虑在内时，在什么样的条件下，它们才会以社会有效的方式提供公共产品或服务？各单独地区是否会以扭曲整体效率条件的方式来为自己赢得区位优势？

　　为了解释此问题的实质，让我们考虑一下公共品的供给需以资本税融资的情形。在此情形下，有两种成本需要考虑：一是家庭收入的损失，这是资源从私人部门向政府转移的结果：二是如果对资本征税过高，资本就会外逃，进而导致该地区工资水平与税收收入的下降。因此各地区都力图选择非常低的资本税率以避免资本外流，但这最终导致了无效率的公共品供给不足。

　　地区间税收竞争问题同样可以由标准的外部性理论来解释。如果一个地区对某种流动性要素如资本征税，资本就会外流，进而使本地区税基减小而使其他地区税基扩大。这样，征税地区给其他地区引致了正向的财政外部性（但对本地区却是一种损失），因此它会相应选择过低的税率和不足的公共品供给水平，以避免这种外部性的产生。

　　3.税收出口与溢出效应。在地区间存在税收出口的情况下，税收可以部分转嫁给本地区外的公民。换句话说，地方公共品带来的收益由本地区内居民享受，而供给成本却部分地由其他地区的居民承担，其结果导致了本地区内公共品的过度供给。

　　如果区外居民不能被排除在本地公共品的消费之外，就会产生溢出效应的问题。同税收出口相反，在存在溢出效应的情形下，公共品的供给成本可以被内部化，而其收益却部分地溢出。这样的例予有沿江上游城市的废物处理设施或本地区培养出的人才移居别的地区。结果，从效率的观点看，本地区的地方公共品将供给不足，而对于污染这类负外部性问题来说，则可能生产太多。

　　4.地区内的次优收入分配。除供给公共品外，政府为达到较为公平的收入和财富分配目标，就要履行其收入再分配的职能。分权化再分配政策的一个基本问题是，地方政府必须考虑居民对转移支付计划的迁移反应。如果一个地区提高对其辖区内低收入居民的转移支付额，且其来源为对高收入居民更高的税收的话，那么，从这个地区的角度看，这种再分配项目的成本非常高，因为它导致了邻近地区穷人的流入和本地区富人的流出。换句话说，地区再分配项目导致了某种程度上的逆向选择。有理由相信将再分配职能分配给地方政府将导致次优收入分配。然而，这还不是唯一的问题。地区间关于向富人征税以及向穷人转移支付的做法是各不相同的，这将引致迁移的纯粹利益动机，进而引起迁移扭曲。如果将再分配职能归于中央政府，则上述两个问题就不复存在了。在国家层次上，迁移反应要弱得多，其扭曲也可以通过在地区间执行相同的税率和转移支付水平来消除。

　　5.地区间的次优收入分配。一种显而易见的观点认为，凡是以本地区居民福利最大化为目标的地区政府绝不会将自身收入向其他地区进行再分配，尽管从直觉上它是对的，但它忽略了个人在地区间流动的事实。例如，欧盟内某地区的居民在其他地区的劳动力市场中谋职是完全自由和不受限制的，欧盟条约第48条对此予以了法律保障。因此，任何一个理性的政府都不得不把政策的迁移反应考虑在内。这意味着富裕地区可能向贫穷地区进行自发的转移支付，以避免由大量移民涌入而引起的人均收入降低。但只要有迁移成本存在（家庭的完全不流动性即为该成本的极端例子），迁移就不能使地区问居民收入完全均等化。如果中央政府想消除地区间收入差距，它必然要进行再分配。如果没有中央政府干预，除非迁移成本对所有类型的居民来说都足够小，否则地区间的收入差距将一直存在。但还需注意，如果中央政府决定在地区间实施再分配政策，地方政府的激励问题可能由此产生，地方政府会通过削减公共基础设施投资等方式来降低达到高收入水平的努力，以避免向其他地区转移财富。

　　6.次优稳定政策。除了提供公共品和再分配收入外，政府还具有减缓冲击、稳定经济的职能。一般来说，政府执行宏观经济政策有两大手段：货币政策与财政政策。

　　人们常常疑虑，当货币政策可以被私人经济主体理性预期时，它是否还能发挥作用？在理性预期情形下，任何利用货币政策刺激经济的尝试都不能导致失业的显著减少，而只会引起更高的通货膨胀率。并且，货币政策一般只为中央政府控制，而中央政府并不热心于仅仅因为某个地区的失业问题而大动干戈。

　　财政政策的效果同样具有局限性，由于地区间是开放的，特别是进口的存在，使得支出乘数与税收乘数都比较小。例如，一个地区的减税政策并不能显著提高经济增长率，因为减税带来的收入增加中有很大一部分流向了区外产品与劳动，即流入了区外居民手中。

　　三、结束语

　　财政分权有着积极的影响，理论和实践都证明了这一点。然而，一定的财政体制模式必须服从并服务于特定的经济体制模式和政治体制模式，财政分权的逻辑起点是将财政职能分解到具有良好绩效的最基层地方政府来承担，并接受地方居民“用手投票”和“用脚投票”的制约，因此它依赖于政治、财权和行政管理能力的全面分权。在我国尚不具备这些条件的情况下，日前的分权已经超过了分权最佳度，带来了许多的负效应。纠正目前财政分权的负效应，既不能重新集权，但也不能进一步分权。规范分权、致力创造财政分权的条件，应该足我国未来财政分权改革的方向。就目前来说，用法律来规范财政活动，界定各级政府的财权和事权，增强预算的民主性和透明度是至关重要的。