财政政策是宏观经济的重要组成部分。由于外部条件的变化，目前中国的财政政策可以说正处于十字路口。过去几年中国经济的快速增长，积极的财政政策功不可没。国债资金是积极财政政策的资金基础，国债投向的变化，是财政政策变化的风向标。财政部部长金人庆日前表示，中国将由实行积极和扩张性的财政政策转向实行中性财政政策，中性财政政策是当前财政政策的主要取向，有保有控，才能确保中国经济平稳较快协调发展

　　来自各方面的信息表明，国债无论从发行的数量、功能，还是国债投资结构上，都在逐渐转向。据央行一季度货币政策报告的统计数据，2004年一季度，国债累计发行832亿元，同比下降12.5％。这是近几年来国债发行首次大幅度下降。

　　从这一转向，我们可以看出中国经济增长动力以及发展指导思想的变化。财政部部长金人庆日前表示，中国将由实行积极和扩张性的财政政策转向实行中性财政政策，以降低通货膨胀风险。作为宏观调控的财政政策，要淡出先前实施的积极财政政策，向比较中性的财政政策过渡，有保有控，确保中国经济的持续稳步健康发展。

　　那么，中性的财政政策是一种什么样的政策？在当前宏观调控中财政政策将扮演何种角色？

　　积极财政政策：功不可没

　　1998年以来，为了应对内部通货紧缩和外部金融危机的影响，我国果断推出了以发行长期建设国债为主要标志的积极财政政策，它和稳健的货币政策一起，构成了扩大内需宏观调控政策的主要内容。

　　积极财政政策实施6年以来，中国经济保持了较快增长，一个最为明显的效应就是每年拉动了将近两个百分点的GDP增加值，8000亿元的长期建设国债资金带动两三万亿元的社会投资，最终奠定了民间大规模投资的基石。2002年下半年以来，我国经济形势发生了显著变化，投资增长由政府主导转向企业和政府共同推动，全球制造业加速向我国转移使我国逐步成为世界加工厂，城镇居民消费结构升级成为消费需求扩张的主要支撑，我国经济内生增长能力明显提升。特别是2003年下半年以后，世界经济复苏，其中中国因素相当重要，这是前所未有的。数据表明，由于中国经济活动异常活跃，国内需求旺盛，导致进口快速增长。2003年全年进口4128.4亿美元，增长39.9％，增幅提高近20个百分点；在进口商品中，初级产品进口增长强劲，钢材、汽车进口增长迅速。其中，2003年全世界1/3的可贸易铁矿石，都用在了中国。扩大内需的宏观政策，增加了中国经济在世界范围的影响力，使之成为了一支不容忽视的力量。

　　积极财政政策的实施，有效地扩大了投资需求，建成了一批重大基础设施项目；技改贴息加快了企业技术进步，促进了产业升级，增加了就业机会。过去几年中国经济增长，积极财政政策功不可没。

　　中性财政政策：现实选择

　　面对今年一季度高达43％的固定资产投资增速和货币政策调控空间的局限，越来越多的专家认为，实施多年的积极财政政策应有所变化和调整。

　　43％的投资增长大大超过了我国改革开放以来所有年份的投资实际增长率，包括曾出现大量经济泡沫的1992年和1993年。1993年是我国名义投资增长率最高的一年，达50.6％，但扣除物价因素，实际投资增长率为22％，只有今年一季度的一半左右。今年一季度的经济形势告诉我们，经济自主增长的力量已经非常强大，甚至达到或超出经济潜在的增长能力。显然，积极财政政策实施的基础条件正在逐步发生变化，以鼓励投资为主要手段刺激经济增长的目的已经基本达到，通货紧缩的态势也在逐渐淡去，宏观财政政策相应进行调整：由“扩张性”转为中性，并逐步归于平衡。目前中国局部地区行业投资过大、经济过热的同时，也存在着农业、能源交通、高科技产业、消费服务业等投资不足的现象，这就要求在制定实施宏观调控政策时区别对待、分类指导，不搞“急刹车”，也不搞“一刀切”，而是采取“有保有控”的财政政策。有关专家就此分析指出，中性财政政策就是正常的财政政策，既不偏松，也不偏紧。在当前经济形势下，也是为了使财政政策与宏观调控总方向保持一致。

　　中性财政政策：带来什么

　　从积极转向中性，意味着财政支出的进度放缓，这在当前是必要的，只有这样，财政政策的宏观调控才能起到积极的作用。今年早些时候，财政部曾发布消息称，2004年中央财政将对资金的投向进行调整，主要是指在长期国债略有减少的情况下，国债投向将从拉动经济增长向调整经济结构实现协调发展的方向转变。

　　调整投向就是将以往国债资金投向从重点建设项目向公共服务领域方面转移。有专家指出，国债一定要尽快退出竞争性和赢利性的领域，尽可能发挥市场在配置资源中的优势。

　　调整投向的另一个含义就是更加关注社会的协调发展，特别是要关注解决三农问题。今后两到三年，应将主要的国债资金投向农村基础建设，用于农村的道路、水电、教育、卫生等各个方面，以期尽快实现农村与城市二元结构的重大突破，尽快缩小城乡差别。在国债投向方面，显然应该着眼于解决目前最大的矛盾——城乡差别过大问题。

　　当前，农业和农村经济发展面临许多困难，最突出的仍然是农民收入增长缓慢。在这一方面，积极的财政政策应继续施行并大有可为。今年中央财政用于“三农”各方面的投入将增加300亿元左右。其中，将在13个粮食主产省区全面推行粮食补贴方式改革，直补金额为100亿元。加快农村税费改革步伐，继续推进其他各项税费改革。农村税费改革，经过几年试点，2004年将在全国范围内进一步推开。通过合理调整农业税制，进一步减轻农民负担，增加农民收入，提高农村购买力水平，这是扩大和培育内需的重要内容。同时，农村税费改革，也有利于农业和农村经济的结构调整，为推动传统农业向现代农业转变，促进农村生产力发展，创造良好的体制基础。与此同时，为了搞好农村教育体制、医疗体制和其他配套改革，中央财政在预算中也要安排相应资金给予支持。此外，还要按照国务院统一部署，推进吉林黑龙江完善城镇社会保障体系扩大试点工作。结合生产型增值税转为消费型增值税试点，支持东北三省老工业基地的改造。

　　国债资金投向：公共服务领域

　　国债投向凸显政府职能，国债在功能转向后，已经不单纯是一个经济调节的手段。国债投向随之而来的变化，凸显了政府的社会管理和公共服务职能。去年底召开的中央经济工作会议已经明确了今年国债和新增财政资金的使用方向，要重点向“三农”倾斜，向社会发展倾斜，向西部大开发和东北地区等老工业基地倾斜，向生态建设和环境保护倾斜，向扩大就业、完善社会保障体系和改善困难群众生活倾斜。

　　据有关报道，今年的国债资金将主要投向五个方面：一、确保重大项目的投入和建设；二、改善农村生产生活条件，增加农民收入；三、促进技术进步和企业技术改造，增强经济发展后劲；四、继续为加快西部地区经济发展创造条件；五、加快实施退耕还林，促进可持续发展。不难看出，国债投资的重点将从经济建设领域转向公共服务领域。今后国债投资结构也将按公共财政原则进行调整。而建立公共型财政，也正是中国财政的改革目标。

　　国债利率市场化的背后

　　今年早些时候，财政部曾发布《关于公布2004年基准利率国债发行计划的通知》，业内人士对“基准利率国债”提法极为关注。依据已经公布的计划，2004年发行的基准利率国债共9期，都是跨市场发行，即银行间债市和交易所市场同时发行，其面向的投资者甚至包括有些在中国从事业务经营的外资银行和券商。业内人士认为，这意味着真正的市场基准利率国债即将浮出水面。

　　计划显示，今年跨市场发行的基准利率国债的发行次数是去年的2.25倍，而且在7年期基准利率国债的基础上又增加了2年期和5年期两个品种。这样一来，今年基准利率国债的发行次数将占全年的六成左右。这样的发行计划无疑将大大加快银行间市场与交易所市场的统一步伐，构建基准国债利率体系，从而有力地推动利率市场化的进程。

　　“基准利率国债”，是指同一期限的国债品种定期滚动发行。基准利率是一种市场利率，由市场供求关系决定，可以真实反映出市场预期价格，其波动变化主要是全社会范围内资金供求关系及其成本水平的真实反映。自2002年12月中国首只跨市场发行的7年期基准利率国债问世，到2003年底，累计发行量已达2120亿元，占债券市场托管总量的14％左右。对比去年，2004年基准利率国债由一种变成了三种，发行频率从4期增加到9期，由此，今年基准利率国债的发行次数将占全年的六成左右。同时，发行量在记账式国债中的占比更高。

　　较长一段时间以来，我国很少注意设立基准利率，只是简单地指定国债利率和银行的存贷款利率。但随着我国日益融入全球经济体系，政府日益感受到了应当放松管制、强化市场作用的压力。与之相应的是，政府对一个更有活力的金融体系（如公司债券市场）的期望越来越强烈。国债发行在各个时期的变化，正是体现了这一期望。改革开放以来，我国国债发行方式经历了1980年代的行政分配，1990年代初的承购包销，到目前的定向发售、承购包销和招标发行并存的发展过程，总的变化趋势是不断趋向低成本、高效率的发行方式。特别是2002年记账式（二期）国债利率首次低于银行存款收益，业内人士在评价这一现象时认为，这将成为国债发行市场的一个历史转折点，更是利率市场化的一个信号。

　　这次国债发行利率低于同期银行存款收益，充分体现出金边债券的市场特征。在海外市场，国债是一个国家财政信用的体现，其信用度远远高于银行。但是，在计划经济时代，这一位置被倒置。长期以来国债利率一直高于银行同期存款利率。这主要是因为我国银行的地位特殊，银行信用背后实际上是国家信用，在风险方面没有实质性差异。但在今天，随着发行方式逐步的市场化，国债利率逐步由计划确定走向市场确定，表明我们已经可以用国际通行的规则来看待市场，国债发行已走入真正意义上的市场化轨道。

　　从某种意义上讲，没有一个高效率、低成本的国债市场，没有一个好的国债市场利率基准，就无法实现利率市场化。目前，基准利率国债已经对债券市场的利率水平产生了积极影响。在套利机制的作用下，银行间和交易所国债市场7年期国债的利率水平已经趋同。今年2年期和5年期两个基准利率国债品种的出现，势必使交易所与银行间市场7年期以下各国债品种的利率趋于一致。同样，国债利率的新特点是国债利率市场化的要求，也是这一市场化进程的必然结果。

　　国债利率市场化，对于中国财政的影响也不可小视

　　国债是实现财政政策目标和实施货币政策的一个重要工具，国债市场是财政政策和货币政策的结合点，是国家宏观调控经济的重要杠杆之一。短期国债的增加，尤其是同一期限的国债品种定期滚动发行的推出，有效地弥补了当前债券市场短期工具不多的缺陷，大大突破了现行额度管理模式下的国债发行规模，国债市场乃至整个债券市场的流动性在很大程度上得以提高。

　　特别是在即将实施的中性财政政策中，国债利率市场化可以以更加灵活的方式，在弥补财政赤字、满足政府支出需求、筹集政府投资基本建设的资金、实施积极财政政策的同时，更加有效地发挥国债的金融功能，推动国债市场发展，并促使国债市场在整个金融市场体系中发挥基础性作用。

　　专家视点

　　贾康：

　　积极财政政策应该逐步从应急性的、以解决短期问题为主要目的、较为单一的目标选择中淡出，逐步转向以健全经济内生增长长效机制为主，兼顾解决短期和中长期发展的政策方面，着力点应进一步聚拢在经济和社会发展中的重大问题上，要注重通过各种政策手段的实施，推进经济内生增长，提高微观主体的自我发展能力，实现经济和财政可持续发展。

　　高培勇：

　　公共财政体制重要的是两个方面，一个是收入，比如说收费制度的改革；另一个是支出，现在已经启动了预算管理体制改革。另一个层面就是管理层面，这个管理不仅仅涉及财政部门内部，而且还涉及到整个社会对财政收支运作的知情权、监督权的行使。

　　张立群：

　　财政的职能不仅仅局限在国债投资上，包括很多方面。国债投资应该逐步减弱力度，但不是说财政对于经济承担的力度要减轻。积极财政政策面临的问题不是淡出，而是转型，即不再直接刺激需求，而是向确保社会稳定方面转变。减少国债投资，正是财政政策重点调整的一个迹象。

　　程选：

　　地方政府多是“以加速本地经济发展为目的”进行扩张的，但是它们进行投资计划安排时，很少顾及给本地人民、本地经济及下届政府带来的债务负担和环境负担，从目前情况看，国家需要尽快采用包括行政手段在内的各种措施，约束地方政府的扩张行为。宏观调控措施的着力点不应直接针对“局部过热苗头”——看到哪个行业出现“超常规”增长，就在哪个行业“灭火”。当前宏观政策调整应该减少对货币政策的依赖，转而更多地倚重财政政策；尽快停止实施积极财政政策。

　　刘国光：

　　积极财政政策持续多长时间，一要看财政承受能力，主要是国债余额、赤字占GDP的比例；二要看经济增长的内在机制何时得到恢复，消费和投资自主扩张的机制何时得以形成。这是一个逐渐转变的过程。因此，扩张性的财政政策的转向，应是一个逐渐淡出的过程。积极财政政策逐渐淡出后，国债照样可以发行，既可能是由于公开市场业务的需要，也可能是对某些公共投资的必要补充，货币政策和财政政策都离不了它。但那时国债的作用将发生变化，不再是以扩大需求为目的，力度也没有必要像现在这样大。