进入20世纪90年代以后，中国的国民经济出现了“两高”并存的局面，即高经济增长率和高通货膨胀率并存。为抑制通货膨胀，确保国民经济的良性发展，自1993年下半年起，我国开始执行适度从紧的财政政策和货币政策。通过“双紧”政策的实施，一度经济过热的局面得到控制，到1996年我国国民经济成功实现了“软着陆”。但自1997年以来，国内经济形势发生了重大变化，经济生活中出现了一些新的矛盾。主要表现是供求关系发生了变化，投资需求不足、消费需求不足的问题已变得越来越突出，物价普遍下跌，甚至出现了连续数月的负增长。20世纪90年代中期以来，中国市场供求关系发生了质的变化，由原来的卖方市场转变为买方市场，大部分商品出现了供过于求的局面。针对有效需求不足、物价下跌和经济增长速度连续下滑的严峻局面，从1996年到1998年7月，连续6次调低银行存贷款利率，但效果并不明显，通货紧缩的趋势没有得到根本扭转。

　　从我国国民经济发展所面临的外部环境来看，1997年 7月2日，亚洲金融危机率先在泰国爆发，并迅速波及到东南亚各国，继而冲击韩国、日本等我国周边国家和我国的台湾、香港地区。受亚洲金融危机影响和冲击的国家及地区，出现了股市暴跌、汇率下降、生产停滞的不利局面，经济陷于负增长，泡沫经济开始破灭。日本经济在经历了20世纪90年代的长期低迷后，亚洲金融危机的爆发更使其雪上加霜。受这次金融危机的冲击，全球经济和贸易的增长速度明显放慢。

　　1997年所发生的亚洲金融危机，虽然没有对中国的经济及金融产生直接的冲击，但对我国经济增长的外部环境造成了一定程度的不良影响。主要表现在：一是对我国的外贸出口带来了极大的压力和负面影响。特别是我国同东南亚国家在产业结构、产品结构及产品出口市场等方面具有极大的相似性，东南亚国家发生金融危机后，其货币出现了大幅度的贬值，其产品在国际市场上的价格优势突现出来，对中国的外贸出口造成直接影响。出口出现了大幅度回落，使我国经济增长速度继续呈现下滑的趋势。二是对我国引进外资也产生了极为消极的影响。中国是发展中国家引进外资最多的国家，也是除美国以外的第二大外资引进国。但亚洲金融危机爆发后，这种外资引进的强劲势头面临严峻挑战。首先，亚洲各国和地区对中国大陆的直接投资下降，丽这些亚洲各国和地区的投资是中国大陆的主要外资来源。其次，中国在国际金融市场筹资变得更加困难。亚洲金融危机后，一些国际评级公司如穆迪评级公司将中国主权信用评级前景展望。由“稳定”降为“消极”，相当部分国际投资者改变了对亚洲地区经济的看法，加大了对亚洲市场和亚洲筹资企业的风险预期，地处亚洲的中国必然受到连累，中国在国际金融市场的筹资受到一定程度的消极影响。再次，亚洲金融危机的爆发，不仅使本国和本地区的企业遭受沉重打击，而且也使西方国家的跨国投资蒙受了巨大的损失，这严重打击了西方国家跨国公司等投资者对包括中国在内的发展中国家的投资信心，使得一些西方国家的投资者对中国大陆的投资变得更加谨慎。

　　在外受亚洲金融危机的冲击，内受经济结构失衡、经济体制缺陷及经济增长方式转换不到位的消极影响下，我国面临着前所未有的有效需求不足、通货紧缩的严峻局面。1998年年中，中国政府面对当时国内外严峻的经济形势，为了确保当年8%的经济增长目标的实现，果断地决定改变已实行数年的适度从紧的财政政策，实施积极的财政政策。

　　从1998年7月到2002年，积极财政政策实施了5个年头。这种主要通过增发国债的方式筹集资金，加大政府投资力度，借助政府投资规模的扩大带动民间投资增长的积极财政政策，在扩大内需、拉动经济增长方面发挥积极作用的同时，也带来了财政赤字规模和国债余额的快速增长，财政风险相应地也在不断加大。

　　1998年为实施积极财政政策的第一年，在这一财政年度，主要的国债政策措施是扩大国债发行规模，加大基础设施投资力度。1998年年中，根据国务院的决定，财政部向国有独资商业银行发行1000亿元长期建设国债，经全国人大常委会审议通过后，重点用于基础设施等六个方面的建设：一是增加农田水利和生态环境建设投资；——是加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设；三是扩大环境保护和垃圾处理、供水、供暖、供气、城市道路和绿化等；四是建设250亿公斤仓容的国家储备粮库；五是实施农村电网改造和工程建设，同时进行城市电网改造；六是扩大经济实用住宅建设规模。为防范金融风险，中央政府决定向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，以充实国有商业银行资本金，提高国有商业银行资本充足率，相应降低国有商业银行风险。

　　1999年，亚洲金融危机对我国的负面影响仍在继续，国内通货紧缩的趋势仍在继续蔓延，经济形势仍然不容乐观。1999年初，中央政府决定继续实施积极财政政策，进一步刺激和增加投资需求和消费需求，形成对经济的双重拉动。年初中央财政安排了500亿元长期国债用于基础设施建设。针对二季度经济增长速度回落的客观事实，国务院于当年7月份决定加大积极财政政策的力度，其中在国债政策方面决定进一步增发国债和加大政府投资力度。1999年年中，又增发600亿元长期国债，除大部分用于基础设施等建设外，还将90亿元国债用于国有企业技术改造的贷款贴息。

　　2000年，中国的国民经济出现了良好的发展势头，主要经济指标基本摆脱了多年来的下降趋势，呈现一定的回升态势。国务院各有关部门根据全国人大及其常委会的要求，按照国务院确定的方向和重点安排国债投资项目，不搞重复建设和盲目建设，加强工程的监督与管理，对国债资金使用实行全过程的监督检查和追踪问效。在年初发行1000亿元长期国债的基础上，年中又增发了 500亿长期国债，全部用于基础设施及生态环境建设和企业的技术改造项目等方面。

　　为了巩固和发展良好的经济发展势头，促进国民经济的稳固回升，中央决定2001年继续实行积极的财政政策。根据年初的预算，安排发行建设国债1000亿元，其中列入中央预算600亿元，代地方政府发行400亿元。2001年的建设国债主要用于弥补在建项目后续资金不足，中央财政安排部分除技术改造贴息以外，全部用于未完工程。同时计划发行500亿元特种国债，主要用于西部大开发，安排西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、生态建设等项目。

　　2002年，中央政府决定继续实行扩大内需的积极财政政策。根据财政部部长项怀诚在九届全国人大五次会议作的（关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告），具体在国债政策方面的措施是继续利用国债资金加大基础设施建设力度，带动固定资产投资增长。中央政府决定发行1500亿元长期建设国债，其中1250亿元列入中央预算，250亿元代地方政府发行。主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造，以及南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施、公检法司和高校扩招所需基础设施等方面的建设。

　　以上所涉及的国债规模仅指长期建设国债规模，如果将其他国债一并加以考虑，我国自1998年以来的国债发行规模要大得多。在国债累计余额增长率持续大于 GDP增长率的情况下，我国的国债负担率呈不断提高的趋势。1994～2000年，我国国债负担率分别为6.06%、6.55%、7.29%、8.16%、9.9%、12.7%、14.6%.2001年共发行各类国债5004亿元，比上年增发314亿元，增长 6.3%，其中1999亿元用于偿还到期国内外债务本金，400亿元为中央代地方政府发行，其余2605亿元用于弥补中央财政赤字。2002年预算安排的国债发行总规模为5929亿元，比上年增加925亿元，增长18.5%.其中用于归还到期债务本金2581亿元，比上年增加582亿元，弥补中央财政赤字3098亿元，中央代地方政府发行250亿元。

　　通过连续数年的积极财政政策的实施，内需不足的问题得到了一定程度的缓解，通货紧缩局面已经得到改变，并已成功地抵御了亚洲金融危机对我国经济的冲击。尽管有效需求不足的问题尚未得到根本解决，但在我国今后的经济运行中，其重要性已经有所下降。相反，产业结构转型和升级问题正变得日益突出。20世纪90年代末以来，随着经济增长速度的明显放缓，产业结构的调整越来越具有紧迫性和必要性。在这种背景下，世界各国开始加快了产业结构调整的步伐。在中国加入WTO和世界各国纷纷加快产业结构调整步伐的背景下，中国经济发展面临着巨大的挑战和难得的机遇，产业结构调整的紧迫感越来越大。如何抓住机遇加快产业结构调整的步伐，促进产业结构的转型与升级，以增强中国的经济竞争力，并相应增加有效供给，已经成为新世纪之初中国政府必须加以重视和解决的一个重要问题。

　　客观经济形势的变化，迫切要求我们对作为积极财政政策重要组成部分的国债政策的取向问题进行认真的探索和思考，以为政府国债政策的相应调整和转变提供相应的参考。我国国债政策的基本政策取向是：

　　1.在国债政策目标的确立上，必须从片面强调确保年度经济增长转移到实现经济的可持续发展方面。作为我国的最高决策层，在制定国债政策目标时，不能仅仅局限于确保年度或任期经济增长目标的实现，而应将重心放在国民经济可持续发展方面。只有这样我国的国民经济才能步入良性发展的轨道，经济增长的可持续性才有保证。

　　2，在国债政策的目标重新定位的情况下，其着力点应该从通过拉动内需以实现经济增长转移到推动产业结构的转型与升级，并以此改善供给结构、提高供给质量、增加有效供给和增强经济竞争力上来。在积极财政政策实施的初期，国债政策作用的侧重点放在拉动需求方面，这样做简单、容易操作，而且见效快，因而是无可厚非的。到了2000年，我国的经济增长速度开始回升，固定资产投资增长速度明显加快，投资品及消费品价格开始止跌回升，这说明我国的需求管理政策已经取得一定的成效。尽管有效需求不足的问题还没有得到根本解决，但矛盾的主要方面已经转移到有效供给上来了。经过5年积极的财政政策的实施，我国的财政赤字率、偿债率、债务依存度都已接近或超过警戒线，虽然负债率还较低，但我国国债负担率近年来的提高速度却是世界罕见的。而且我国的经济发展水平不高，相对于西方发达国家而言，国民经济对国债的承受能力相对低下，因而以西方发达国家及欧盟成员国所确定的警戒线标准来说明我国的国债发行还有较大的空间，这是不正确的。根据我国的经济发展水平，国债负担率应控制在20%以内为宜，最多不得超过30%，否则有发生财政危机的危险。由此可见，通过继续扩大国债规模的旨在拉动需求增长的国债政策的回旋余地已经越来越小。而且，我国已经加入WTO，在关税及各种非关税保护逐步弱化的情况下，迫切需要提高我国经济的国际竞争力。单一的需求管理政策只能解决短期的经济增长问题，不可能解决国民经济可持续发展问题。因此，要确保国民经济持续、快速和健康发展，国债政策的着力点应放到优化产业结构、并借以改善供给结构和提高供给质量，以及增加有效供给和增强经济竞争力上来。要通过国债政策的作用，推动经济增长方式从粗放型向集约型转变；产业结构从低级状态向高级化状态转变，国民经济的工业化和信息化程度同时得到提高，经济增长与生态环境的保护能够有机协调起来；西部大开发战略得以顺利实施，不同地区间得以共同发展。为此要求我们必须将需求管理政策与供给管理政策有机地结合起来，将短期政策与长期政策结合起来，注重政策之间的协调和衔接，但国债政策应逐步从需求管理中淡出，逐步降低需求的调控力度，政策的着力点应逐步从需求转移到供给方面。

　　3.在国债政策目标及政策的着力点发生转移的情况下，对国债政策工具的运用必须做出相应的调整。首先，在国债发行方面，要严格控制国债发行规模，维持国债政策的可持续性。20世纪30年代以来，国债政策主要是作为反周期的需求管理政策而发挥作用的。因为在市场经济条件下，短期经济波动主要由需求因素决定，因而通过国债政策的实施可以影响需求水平，从而消除经济运行过程中出现的短期经济波动。但随着时间的推移，国债政策的周期性调节功能在逐步弱化，调控总供给或需求结构的作用变得越来越大。在国债政策的功能和作用的侧重点发生变化的情况下，国债政策就不再仅仅是一种反周期的短期政策，而日益发展成为一种长期的财政政策。随着国债政策的长期化，政府累计债务规模不断扩大，国债政策的可持续性问题就不得不引起关注。要保持国债政策的可持续性，关键是国债政策必须服从和服务于宏观经济运行的要求，国债规模必须适度。近几年来，由于连续实施积极的财政政策，我国国债规模迅速扩大，国债负担率急剧提高，目前已经接近20%的水平。在此情况下，为避免国债风险的进一步加大，特别是防止国债政策效果由正变负的可能性，必须使国债余额增长速度低于 GDP的增长速度，从而使国债风险程度能得到有效控制和降低。

　　其次，在国债资金的运用方面，必须明确规定国债的使用方向，增强国债对经济增长的贡献。在国债资金的使用方向上，国内外学者们对此进行了深入的分析。如公共选择学派的创始人布坎南在其专著《自由、市场和国家》中认为：“如果联邦的经费真是投资性质的，那么，通过举债来筹集资金是无可非议的……要使政府开支的某个项目能成为纯资产，必须是决算表上能抵偿债务的正现值的资产，直接来源于该资产的纯收益必须有一个增值”，“只要出现了实际的经济增长，债务的限额和财政上挥霍的时间也会增加和延长。债务虽然达到限额，经济进一步的实际增长，能在一定时间内逐渐减轻偿还现有债务本息的负担。”从我国国债投资方向和效果看，1998—2000年，在长期建设性国债资金使用中，用于农林水利建设的比例为28%，城市建设为20%，交通运输为18%，技术改造为10%，农网改造为‘9%，粮库建设为8%，环境保护为3%，教育司法为3%，其他为1%.经过连续数年的国债投资力度的加大，基础设施得到明显改善，生态建设得到了更好的保护，企业技术进步和产业升级得到了很好的推动，各项社会事业得到了更好的发展。根据我国产业发展的客观要求。在国债资金投向上应继续加大生态建设和环境保护的投入力度，为我国产业的可持续发展奠定基础；继续加大教育投资力度，并处理好不同层次和不同类型的教育投人关系，为产业结构的调整和升级提供丰裕的人力资源；在基础设施和基础产业的投入上，要处理好城市与农村的关系，推动农村与城市的协调发展；要进一步加大企业技术改造和高新技术产业的投入力度，推动我国传统产业的技术改造和新兴产业的发展，促使产业结构的升级。国债资金向这些领域的投入不是包办或垄断，丽是重在发挥其对民间资本的引导作用。要充分发挥国债投资的“扩散效应”和“乘数效应”，拉动民间投资的快速增长。要加大对国债投资过程的全程监督管理，搞好国债投资项目的可行性研究，建立国债投资的风险约束机制和投资决策责任制，推行严格的招投标制和监管制，确保国债资金的全部到位，提高国债资金使用效益。

　　4.把握好国债政策的操作力度。运用国债政策调控国民经济运行过程时，要注意财政本身的承受能力。扩大国债发行，必须使我国的财政赤字率、国债负担率等反映财政风险程度的指标能够控制在警戒线以内。在操作国债政策的过程中，必须建立国债风险预警系统，使得在发挥国债政策对国民经济运行过程积极、有效的调控作用的同时，国债风险又能得到有效的防范和规避。要正确认识国债政策在国民经济可持续发展中的地位和作用，国债政策既不是可有可无，也不是可以取代市场机制的作用。在市场经济条件下，国债政策只是在市场机制作用的基础上发挥其应有的作用，只是弥补市场机制的不足和缺陷，而不是取代市场机制。在运用国债政策以实现经济发展的目标时，要注意掌握好政策的力度和政策的作用范围，保持国债政策的适度性。