去年10月，审计署派出以财政司副司长侯凯同志任团长、京津冀特派办钱啸森副特派员任副团长的中德预算执行审计研讨班，赴德国联邦审计院进行学习和实地考察。研讨期间，德国审计专家就中国同仁感兴趣的内容，重点讲解了联邦德国的财政税收制度及联邦审计院的财政审计。其间，应研讨班学员的要求，德国专家还对联邦德国的政府采购和国库集中支付制度进行了专门介绍，在此向大家做一简要转述，希望能有所启示。

　　一、联邦德国的政府采购制度

　　德国是一个联邦制国家，全国共有16个联邦州，州下设专区、县（市）或乡。因此德国的财政体系也分为三个层次，即联邦财政、州财政和县（乡）财政，三级财政完全独立。在联邦、州及县（乡）财政支出预算中，约有一半是政府采购支出，每年政府采购金额相当于国内生产总值的15%.1999预算年度全国国内生产总值40000亿马克，而政府的采购金额就达6000亿马克 .

　　（一）联邦德国的政府采购概念和法律依据

　　在德国，政府采购是指所有的国家机关和公共部门的整体购买。采购对象包括物品、服务和两者之间的结合物（例如：道路和房屋建筑）。据统计，在德国共有17项法律、法规为政府采购提供了完备的法律依据，其中国际性的规定有两个，即关于国际贸易和政府间采购的规定。规纳起来，这些法律规定可以分为四个层次，即：欧洲联盟的规定、德国国家法律规定、附属条例、管理部门的实施细则和有关规定。

　　（二）联邦德国政府采购所要达到的目标

　　联邦德国《采购法》规定了政府采购支出内部需达到的目标：一是从经济性角度，要利用预算资金完成特定的任务；二是当市场出现混乱的竞争局面时，作为一种调控经济的保护性手段从预算中列支。《采购法》还规定了政府采购在国民经济发展中需达到的三个目标：公开性和透明度目标；促进和利用世界竞争的目标；使私人公司处于平等竞争水平的目标。

　　（三）联邦德国政府采购的基本原则

　　《采购法》规定，政府采购应遵循以下几项原则：一是私法原则。国家需要采购时，不能以国家身份出现，而要以私人身份出现；与私人公司打交道，要着眼于经济性角度与其签订采购合同。二是竞争原则。即国家要创造竞争环境和条件并采取招标方式，不能不通过招标而将合同送出。三是长期效益原则。要从长远的角度考虑，以最经济的方式采购设备。并不是说买最便宜的，而是着眼长远，多家比较，寻找最经济的产品。四是分散采购原则。每个有权采购的部门，都应自己招标，将合同进行分配。五是保守原则。政府应本着自身的经济能力，按照稳健的原则进行采购。六是预算法原则。采购项目和金额应严格按照批准的预算法进行。

　　（四）联邦德国政府采购中的招标制度

　　招标制度是联邦德国政府采购制度的最重要的组成部分，《发标法》对招标制度进行了详细的法律规定。《发标法》规定，政府采购合同金额在20万欧元（40万马克）以上的，必须在欧盟范围内招标，登载在欧盟的一本招标杂志上，这本杂志每天都出版，一天登载300项左右的招标信息；合同金额在20万欧元以下的，在德国国内招标，德国也出版了一份联邦招标报，供登载国内招标信息。

　　另外，《联邦预算条例》还列明了招标采购程序的细节。招标步骤分为：公布需求（包括预算资金数）—→产品名称、特征、功能、需要日期—→招标（投标者索要标书、填写、送达）—→投标—→确认中标。

　　与中国类似，德国的招标种类也分三种：公开招标；不完全公开招标（有限招标）；以谈判方式将合同分配给公司（定向招标）。公开招标不能限制投标者数量，不能暗示；有限招标是对部分内容进行招标，必须写明有限招标，将资料寄给采购方感兴趣的公司；定向招标可以公开、直接跟几家公司谈判。分析三种招标方式的利弊，公开招标是最讲经济性的方式，有限招标是不太讲经济性的方式，定向招标是最容易出现问题的方式。其中原因在于，没有竞争会造成风险，很难控制合同，容易产生腐败。联邦政府也意识到这一风险，所以于1998年就反腐败问题出台了一项规定，其主要内容是：确定容易产生腐败的领域，作出风险分析，制定防范措施；采取“多只眼”原则，增加透明度；实行人员轮换制度；原则上将计划、发标和结算三家分开；将每一细节记入档案，便于查询。除此以外，还制定了特殊表格，规定必须将招标情况填报表格归档。

　　二、联邦德国的国库集中支付制度

　　在德国，不论是政府采购支出，还是其他预算支出，采取的都是国库集中支付方式。各预算单位只有具体负责预算执行的预算执行专员，监督预算开支情况，没有财会人员和现金出纳。联邦财政部下设国库部门和若干名出纳，每名出纳负责几个部级单位预算资金支出的审核，国库根据支付通知单，在预算指标之内付款、记账。这种机制有利于预算执行的各个环节之间相互制约，降低预算资金风险。以政府采购为例，专业人员、招标人员和款项的支付都是相互分离的。专业人员确定采购内容，招标人员负责招标，至于采购哪家的物品，由采购部门和专业人员决定，付款则由采购部门有权决定支付的人员签字后，交联邦出纳审核，国库得到支付指令后付款。

　　对于其他预算支出来说，情形也类似。下面以联邦审计院差旅费支付过程为例，简要描述一下国库集中支付的过程：审计院业务处室出差的公务员在整理原始单据（发票或收据），并填写报销单据后，拿给处长签字，然后交给审计院专门负责差旅费的人员登记、汇总，单据留存，将支付通知单转给联邦出纳，出纳审核后再交国库，国库将款项直接转到出差人员的银行账户上，并把支出记在联邦审计院账上。不仅如此，由于实行国库集中支付制度，审计院没有单独的银行帐户，我本人在审计院工作期间的补助费也只能先从国库转到审计院同事的个人帐户上，再提取现金支付给我。事实上，由于实现了计算机联网，联邦各部门甚至每一个公务员的每一笔支出在电脑上均可以公开查到，联邦预算执行的透明度之高由此可见一斑。

　　目前，我国从细化明晰预算、保障行政机关的廉洁高效出发，正在积极探索政府采购的路子，一些地方也已采取了相应的改革措施，但是与政府采购息息相关的政府采购招投标制度和国库集中支付制度的改革尚未正式启动，这对于从根本上实施政府采购制度无疑是一种阻碍，不利于增加预算执行的透明度。建议各级审计机关在预算执行审计中对此问题给予足够关注，向政府提供相关参考意见。同时，审计部门自身也要加强对改革后审计重点和审计方式方法的探讨，以适应这种改革，更好发挥审计监督作用。