关键词：公共财政理论；市场失灵；财政职能

　　公共财政是指国家为满足其社会公共需要，以社会剩余产品的分配为主的收支活动，是与市场经济相适应的一种财政模式。当代西方公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。只有在“满足社会公共需要”或“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，这即是说，“满足社会公共需要”或“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围，“市场失灵”主要有以下几种情况：

　　第一，公共产品供给的问题。公共产品是指每个人消费这种产品（物品和劳务），并不会导致他人对该产品消费的减少。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外介于私人产品和公共产品之间的“准公共产品”，也无法通过市场来有效配置。

　　第二，无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一个经济主体的活动对其他经济主体带来的利益或损失。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置，只能通过非市场方式去纠正外部效应问题。

　　第三，经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随着经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。

　　第四，收入分配不公问题。在市场经济条件下，收入分配是由每个人提供的生产要素的数量及其市场价格决定的。由于人们占有财产情况的不同以及劳动能力的差别，由市场决定的收入分配状况往往是极不公平的。任其发展，将会产生一系列的社会问题。这也是市场无法依靠自身力量解决的问题。

　　第五，垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断必然排斥竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。

　　第六，信息不对称问题。所谓信息不对称，是指市场上的交易双方所掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另一方，这很容易导致逆向选择和败德行为，造成交易量过小甚至市场消失，“优胜劣汰”的市场法则失灵。

　　针对以上市场失灵问题，西方财政学认为，以居民和企业为主体的私人经济或私人部门经济是无力加以解决的。这为政府的介入和干预提供了必要性和合理性的依据。借鉴西方公共财政理论并结合我国实际，对政府和市场的分工进行明确划分，政府必须改变大包大揽的做法，逐步退出市场能够正常发挥作用的领域（“越位”）。也就是说，只要市场能够做得好的领域，政府就不要去干预；市场不能发挥作用的领域或市场干不好的事情，才是政府必须介入的领域。为此必须以“市场失灵”为标准，以纠正和克服“市场失灵”现象，满足社会公共需要出发来界定我国财政职能范围，优化财政支出结构，逐步从经营性、盈利性的领域退出，从市场可以提供的，私营企业和家庭可以提供的各项领域退出；同时还要强化那些必须由财政管而财政却没有管或没有管好的各项事业和建设领域、社会领域的调控功能，从而彻底解决好政府和财政的“越位”和“缺位”问题。

　　一是消除“越位”——政府管了不该管的、不属于社会公共需要或“市场失灵”领域的事。

　　就我国目前的情况看，可以纳入“越位”的事项主要有：（1）经营性和竞争性的生产领域的投资。经营性和竞争性活动是典型的市场活动，按照“市场能干的，就交给市场”的原则，财政资金要从这些领域逐步退出来。虽然这需要有一个过程，但是，除非提供公共产品的企业或视作一种社会公共需要，否则，财政不应再在经营性和竞争性领域投资办企业。（2）应用性研究。它与基础性研究的性质不同，基础性研究属于公共物品或服务范畴，其成果为社会所共享，不能作为商品出售，财政理应给予支持，负担全部经费。应用性研究的成果可以直接运用于生产和生活，在专利制度下可以作为商品出售，研究费用既可以由此得到补偿，还可获得相应盈利，财政就不应负担或不应全部负担其经费。（3）经营性事业单位。一些有条件进入市场的经营性事业单位，如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等，以及民间协会、学会、研究会等，仍然由财政负担经费。（4）一般性文艺团体，它们的经营收入，同样可以弥补成本并获得盈利，应当实行企业化管理，财政不应提供经费。（5）弥补国有企业亏损（特别是弥补竞争性领域的国有企业亏损）以及给予一般加工工业的投资补贴，如企业生产经营所需流动资金、挖潜改造资金等，各级财政不同程度地介入，从发展的角度看，它们不是社会公共需要领域的事项，财政必须逐步退出来。

　　二是消除“缺位”——政府该管的、本属于社会公共需要或“市场失灵”领域的事没有管好。

　　可以视为“缺位”的事项主要有：（1）社会保障。在实行市场经济制度的国家中，社会保障作为一种社会公共需要颇受各国政府重视，财政在社会保障方面的支出历来不是一个小数。随着我国市场经济进程的逐步加快，社会保障体系欠缺对于改革的制约作用已经越来越突出地显露出来，财政应当加大这方面的投入，将社会保障体系的建立和运作作为一项重要的职能。采取调整支出结构，适时开征社会保障税等多种措施，充实社会保障资金，逐步形成资金来源多渠道，管理服务社会化的社会保障体系。这是市场经济的客观要求。当前要落实好国有企业下岗职工基本生活费用，离退休养老金、城镇居民最低生活保障支出，保持社会稳定。（2）调节收入分配。从计划经济走向市场经济，政府不再拥有直接调节收入分配的工具，而只能使用间接手段，财政恰恰具有可作为间接调节收入分配手段的有利条件。但在这个方面，财政的作为还远远不够。从社会公共需要的角度看，财政的确应强化其职能。通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出和补贴等，使每个社会成员得以维持基本的生活和福利水平，实现社会公平。（3）科学教育、文化卫生等事业。从其带来的社会效益看，是社会发展所必需的，所以科学教育、文化卫生等事业都属于社会公共需要领域，在这些领域市场是失灵的。财政对这些事业的投入是逐年增加的，但与人民群众日益增长的需求相比，还有相当大的差距。相对于世界各国的平均水平而言，我国对科学教育等事业的财政投入还是不足的。随着财政收入的增长，财政职能的转变，增加对这些公共事业的投入已经势在必行。除此之外，诸如宏观调控、环境保护、基础设施、维护市场秩序等都是市场本身所不能解决的问题，都属于社会公共需要领域，财政在过去给予的注意也存在着明显的不足。

　　可见，我国财政从“越位”的领域退出并补足“缺位”的事项之后，我们便可纠正“越位”和“缺位”而带来的政府职能“错位”现象，科学地界定我国财政的职能范围，从而实现向市场经济所要求的“小而窄”的公共财政职能范围格局的转变。