德国是一个联邦制国家，拥有16个成员州。国家的行政体系分为三个层次：联邦、州、地方（乡镇）。国家的核心是联邦，各成员州拥有一定的主权，但财政分配权力属于国家，全国范围的财政平衡是宪法的权利，每个州都必须服从。从战后到现在50多年的时间里，国家一直实行财政联邦制理论指导下的财政平衡制度。鉴于对公共财政重要意义的深刻认识，德国制定了相当详细的法律制度和必要的组织措施来保证财政收入按国家意志合理分配，甚至制定了非正常情况下赋予联邦政府动用联邦强制措施来保证各级政府执行法定任务，以保证财政平衡（事实上到目前为止，还没有动用过联邦强制措施）。德国的基本法（宪法）对各级政府的分权形式、财政利益的划分、财政机构的设置都作了非常明确的规定，还设立了专门的联邦宪法法院来保证各级政府完成宪法规定的任务。研究德国的财政平衡制度对我们正在构筑的公共财政体制框架有一定的借鉴意义。

　　一、联邦德国的财政平衡制度

　　联邦德国的财政平衡制度包括两个方面的内容：一是确定各级政府的任务，二是把国家收入特别是税收收入在各级政府中合理地进行分配。无论是哪级政府，也无论辖区税源如何，都有按照宪法赋予的权利，要求国家对必要的支出进行补偿。

　　确定各级政府的支出任务是财政平衡的基本环节。根据德国基本法（宪法）规定：国家的活动是各州的义务，各级政府的任务必须围绕国家的活动进行，并且对各级政府的支出责任进行划分。具体划分情况是：把最重要的、法律上规定不能划归州承担的国防、跨地区的交通设施划为联邦的任务；把建设高等学校，促进区域经济发展，改善农业结构，环境保护划为州的任务，联邦政府参与为支出筹资（通常为5％），以此来影响各州的支出倾向；地方在履行国家职能方面发挥着非常重要的作用，其支出占联邦全部支出的50％以上。它们主要负责辖区内的供水、供电、城市交通设施建设、中小学校投资、医疗机构投资等基础服务的支出。

　　把国家收入，特别是税收收入合理地分配给各级政府是联邦德国财政平衡制度的核心内容。其收入划分有以下几种形式：

　　1.自有税种。自有税种收入从量上来说都不大，其主要与消费行为有关。如石油税划为联邦税种；机动车辆税、啤酒税、遗产税划为州税种；土地税、特殊消费税划为地方税种。除此外，各项公用事业收费划为地方收入。

　　2.税收联合。占联邦税收总量70％以上的收入税、法人税、销售税、营业税中，各级政府都参与分配，其分配是联邦德国财政平衡与转移支付最重要的手段，分配结果决定各级政府基本收入数量。税收联合中最富有弹性的要素产生于销售税收入的分配，由于各州在这一税种中都占有份额，税收收入少的州通过分配，人均税收收入被提高到平均数的92％，余下的才在全体居民中按人头平均分配。其分配结果导致各联邦州之间税收收入达到相当高的平均化程度。

　　3.财政平衡支付。财政平衡支付是一种横向转移支付方法，发生在州与州之间。由税收收入高的州把超过全国居民人均税收收入的很大一部分支付给税收收入低的州，以帮助税收收入低的州解决财政平衡问题。通过财政平衡支付后，税收收入低的州可供支配收入被提高到全国平均值的98—99％。

　　4.财政拨款。主要是上级政府给下级政府拨款，这些拨款和上级政府的特殊目的相联系，其中最主要的目的是通过拨款改善税收收入低的地方的财政供给状况。

　　5.基础设施投资分配。德国的基础设施投资不是按人口进行平均分配，也不是按州进行平均分配。其分配首先考虑的因素足消除不同地方基础设施供给状况方面的差别，把投资放到基础设施差的地方。东西德合并后，基础设施投资主要集中用于东部新建的5个联邦州，从而导致东部居民人均公共开支为联邦平均值的120％。

　　二、德国的财政平衡与转移支付小结

　　德国的财政平衡过程实际上是一个政治决策过程，也是依法治国的过程。各级政府的任务是由基本法赋予的，不完成任务就是违法，将被联邦宪法法院追究责任。各级政府的财政利益也是由基本法赋予的，无论是哪一级政府，也无论你所管辖的地区是贫困还是富有，你都能得到足够完成法定任务的税收收入。法定任务和财政利益的高度统一，使德国成为世界上财政平衡最好的国家之一。

　　德国的财政平衡与转移支付是一个有机联系的系统，这个系统追求的目标是公平，从而把政府职能限制在弥补市场缺陷内。宪法上将“生活水平的一致”作为政府追求的目标，所有财政平衡措施都为这一目标服务，各级政府承担的不同任务以及全联邦的共同任务也以此为目标。由此形成各级政府追求一个目标，显示出政府行为的高度——致性。

　　德国的财政平衡与转移支付形式多样，而平衡目标不同。既有税收联合，州际之间的拨款这样的横向转移支付方式，又有财政补助这样的纵向转移支付方式，还有基础设施建设投入这样的特殊转移支付方式。从性质上讲，前三项财政平衡措施主要是对财政资源增量进行调节，追求的是政府公共服务能力均等化；基础设施建设投入则是对政府的财政资源存量进行填平补齐式的调节（其法律依据是：道路、公共建筑、学校等是历史积累结果，一日形成就能够不断重复使用，其产生的效益难以评估。而基础设施供给的差异很难用正常的财政平衡措施来消除，需要特别的对落后地区的基础设施进行投资支持）。这种调节大大超出了正常的财政平衡范围，起着削平历史积累差距的功能，其追求的目标是全体公民享受的国家福利一致。

　　德国的财政平衡过程显示出国家强大的财政资源支配能力，各州通过市场获得的经济实力并不体现为各州政府的直接经济利益（其理论依据为：税收是国家的，它的使用应体现国家的意志和人民的整体利益）。发展经济是市场行为，而提供公共福利是政府行为，两者的界限十分清晰，从而把德国的财政分配始终界定在公共需要范围内。

　　三、引发的思考

　　1.财政问题属于政治范畴。国家的利益、法定的义务是德国财政平衡政策的灵魂，贯穿于整个财政分配过程。相对市场而言，政府始终是一个整体，体现的是国家的整体利益。作为联邦国家，德国的州具有相对的自主权，但在财政分配上没有自主权，必须听令于国家，必须服从于国家利益。国家的责任是法定义务，把各级政府紧紧地联系在一起，这就是德国财政平衡制度从战后实施到现在50余年没有变化的基础。它告诉我们：财政追求的利益是国家的整体利益，财政问题本质上是政治问题。财政利益是经济利益的集中体现，不能把它和一般的经济问题混为一谈。事实上我国的财政分配过程也是政治决策过程，中国古代的财政分配也是如此。要创新理财观念，在财政分配理论上激浊扬清，还财政的本来面目，突出财政分配关系中政治性原则和国家整体利益原则，把讲政治落实在财政分配关系中。要逐步淡化那种把通过市场获得的经济实力作为财政分配依据的理财观念，弘扬国家利益至上的理财观念。在当前构建公共财政体制框架的理论描述中，要把国家整体利益作为规范各级政府行为的依据，为政府的公共服务职能逐步到位提供理论支持，为市场经济正常发展提供良好的舆论环境。

　　2.优化政府的分权形式。联邦德国的三级行政体制事权划分很清晰，各级政府的任务不同。投资决策权、宏观调控权在联邦；大学教育、改善农业的投入、环境保护等投入主体为州；公用事业、中小学教育、城市建设等投资主体为地方。这样的分权形式体现了（1）重大项目投资决策权划给联邦可以省去不必要的协调费用，减少了财政支出的效益损耗；（2）大学教育、环境保护、农业投入划给州有利于克服规模小而造成的高成本，降低公共事业支出成本（事实上德国的大学规模都很大）；（3）公用事业放在地方有利于本地政府根据辖区居民喜好进行投资，更好地满足公众的需要。三者的实质都是追求财政支出效益最大化。

　　和德国政权架构相比，我们的分权形式还有待优化。现存的政府五级架构应该精减，支出决策权也应该调整。首先要在强化国家利益的理财观上加强中央权威，把大型项目投资决策权、宏观调控权完全划归中央政府；把省以下政府的权力界定在本辖区公共福利上。省以下地方政府应当削减行政级次，要考虑公共产品由哪级政府承担最有效就把支出决策权赋予哪级政府，对那些行政层次低、能力弱的政府应取消支出决策权，逐步取消其行政权力。对那些不具备宪法地位的政权机构也应逐步取消支出决策权，使之从政府实体中淡出。这样，地方保留省、中心城市、县三级政府级次，赋予三级地方政府相应的支出决策权。总的设想是把举办高等院校、科研院所、农业发展、环境保护、区域性的产业结构调整划为省级政府的任务；把培育市场、公用事业、城市道路交通、医疗卫生服务、中小学教育等划为中心城市的任务；县级政府的任务就是执行上级政府的命令，保证各级政府的公共服务到位。