新制度经济学有效地把“供给一需求”分析拓展到制度分析领域。科思认为，制度是在变化所得利益超过变化所需成本时改变的，从而确立了交易成本在影响制度安排的选择中的重要性。根据立法学原理，立法对国情具有依赖性。各国立法不仅没有固定模式，而且应当和必须有自己的特色。这种特色正是一国国情的反映。从我国现有情况看，经济和政治形势的发展对税收立法产生需求。只有满足这些需求，税收立法才是科学有效的立法。

　　一、税收立法的需求分析

　　（一）社会主义市场经济体制的确立

　　在市场经济条件下，税收原则被确立为公平原则和效率原则，这就要求税收立法必须体现出效率和公平，具体而言：第一，税收立法应突出税收中性原则，尽量不影响私人部门原有的资源配置，提高市场效率。如果政府征税改变了市场活动中以获取最大效用为目的的消费者的消费行为，或以获取最大利润为目的的生产者的生产行为，就会改变私人部门原有的资源配置状况。如增值税，市场经济要求实行彻底的增值税，而非我国现行的生产型增值税。第二，体现税收的制度效率。具体包括税收立法要有效，要可以执行，执行要配套。第三，税收立法在体现效率的前提下，要兼顾体现公平原则，通过制定税法体现税收的公平原则，维护社会稳定，为市场经济运行奠定良好的外部环境。在税收立法的形式要求上，市场经济又是法治经济，税收立法必须提高层次。只有以法律形式体现的税法，才能体现税收法定主义原则，人们在市场经济条件下才有稳定的行为预期，促进市场经济良性循环。

　　（二）WTO规则的履行

　　WTO协议规定了成员国之间从事贸易的具体规则和要求，还规定了成员国之间从事贸易的一般原则和共同准则。其中最惠国待遇原则、国民待遇原则和透明度原则不但对于规范贸易活动有重要作用，而且对我国税收立法有巨大的影响。在完善税法体系方面，为了充分发挥税法的调控作用以及与国际税法接轨，加入世贸组织后，我国必然会颁布一些新税种和税法。反倾销和反补贴税法将是因加入世贸组织而颁布的一部极其重要的税法，允许我国对倾销产品和补贴产品依法征收反倾销税和反补贴税，这是世贸组织允许的税收手段。而随着外企大量产生，外企职工大量增加的基本经济优势以及社会保障在市场经济体制下的重要作用和突出功能，我国社会保障税法的出台也提上了日程。此外，为尽快与国际税法接轨，并借鉴别国先进的税收法律制度，我国需要出台一些新税种税法，如环境保护税法、教育税法、证券交易税法、遗产与赠与税法等。调整现行增值税、消费税和所得税。进一步完善财产税，使其充分发挥作为地方税收体系主体税种的作用。

　　（三）民主法治进程

　　改革开放以来，我国民主法治进程不断加快，其中之一就是对行政权力的限制与约束。2001年新修订的《中华人民共和国税收征收管理法》在立法思想上也突出了从强调纳税人的义务和责任到注重保护纳税人的合法权益，直接涉及保护纳税人权益的条款近30条，占该法总条数的近1/3.对照这一民主法治进程的发展趋势，我国现行的税收行政立法显得层次太低、效力较差，有违税收法定主义的要求。流转税主体税种的各暂行条例，必须上升到法律层次，不能把太多的立法权授权给行政机关。

　　二、税收立法的供给分析

　　国家是税收立法的供给主体。国家利益、税制状况和税收法治环境对税收立法均有影响。

　　（一）国家利益

　　从理论上讲，国家应当提供规范的税法，用以约束征纳双方的行为。但由于我国特殊的国情，特别是近年来实施积极的财政政策，使税收立法工作受到冷落。由于中央政府需要大量的财政资金用以加强基础设施建设和宏观调控，就要求税收收入必须保持较快增长。在眼前利益和长远利益的选择中，国家实际上采取的是一系列增加收入的措施，在规范税收、提高税法层次上没有太多的作为。据全国人大常委会公布的2005年的立法计划，确定年内审议证券法修订草案等13件法律草案，抓紧研究起草的法律草案30件，在这43件法律草案中，经济类的有13件，没有一件涉及税法。《企业所得税法》几起几落，原因是讨论中的统一税率低于内资企业现行33％的税率，内、外资企业所得税“两法”合并将可能使所得税收入减少，会削弱国家的财政实力。“两法”合并还要看财政能否承受减少税收收入的压力。关于增值税转型立法问题，有关专家认为，在主张向消费型增值税转型方面学术界没有什么分歧，由于这种转型将直接对财政收入造成较大影响，需要考虑财政的承受能力和国际国内的环境因素。

　　（二）税收制度

　　税制内容体现在税法之中，税法是税制的形式化，税收立法的供给受税制的直接影响，我国现行税制的不完善对税收立法造成直接影响。1994年时的经济背景是高通货膨胀和市场需求过旺，所以在设计秘制时也有“冷却”过热经济的目的。现在经济形势已经发生了本质的变化，通货膨胀变成了通货紧缩，需求过旺也变成了需求不足，税收政策理所当然地要隧着经济的变化而调整。从总体来看，税收政策与制度的调整及税制结构的优化还远未到位，并不能很好地满足经济发展的需要。税收制度不完善，导致税收立法供给的缺失，如果在税制没有定型的情况下，只就现行税制进行立法，只能导致税收立法的朝令夕改。

　　（三）税收法治环境

　　我国税收法治环境很不理想，主要是由历史原因造成的。在计划经济的收入机制下，财政收入是通过“暗税”形式实现的，普通百姓与税收没有直接关系，公民纳税意识淡薄自然是情理之中的事。而政府方面，多年来在组织收入上由政府单方面决定，也没有形成依法征税的观念，缺乏法律约束。虽然自改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的指导思想，对税收的地位和作用也有了新的认识，但仍然没有提到应有的地位，尤其是没有深入的实际行动。在立法机关方面，人大对税收立法工作重视程度不够，将税收立法授权给政府，大多数税法是行政立法。2000年7月1日正式实施的《中华人民共和国立法法》规定，税收立法权不属于法律绝对保留的事项。也就是说，国家立法机关虽然拥有专属的立法权，但在特定情况下可以授权行政机关立法。由此导致政府权力在税收领域的过度行使，政府既是税法的制定者，又是税法的执行者，而且在税法制定过程中纳税人几乎没有参与的权利。纳税人事先根本不知道国家或政府在制定什么税法，甚至一部税法出台很久，也不了解其具体内容。

　　三、税收立法的供求平衡

　　在前述分析的基础上，我们提到影响税收立法需求与供给的往往是同一个因素的两个方面。如经济转轨既对税收立法提出了需求，又因为不稳定因素较多而影响税收立法的供给；税收法治环境一方面对提升税收立法层次提出要求；另一方面又从实际上制约着税收立法的供给。立法供给是一种强制性的国家行为，我国也应采取供给主导型税收立法。即国家在考虑需求因素的前提下，积极创造条件，主动、超前立法，使税收立法在依法治税中更好地发挥作用。

　　我国的税收立法，对照税收法定主义的要求相差较大，急需迎头赶上；对照我国国情，分析税收立法的供给与需求，税收立法存在着不平衡的矛盾。当前我国税收立法的任务是如何在需要与可能、供给与需求之间找到平衡点。

　　立法学原理告诉我们，立法作为科学性很强的活动，必须具备必要的条件。不具备就进行立法，立法就没有根基，法律就难以有效实施，甚至是有害的法律。立法条件分为客观条件和主观条件。客观条件既包括社会经济、政治、文化等对立法提出需求，又指社会经济、政治、文化等为立法提供可能性。立法的主观条件包括立法者、执法者意识到立法的重要作用，立法决策者已经做出立法决策并对所立法律有了全面清楚的认识，有时还需要具备一定的实际经验。税收立法也是如此，必须具备主客观条件，这是由税收立法的科学性决定的。当然，对“条件具备”不能做绝对的理解，在条件不完全具备时，应善于促成条件的成熟，以积极的态度对待立法，而不能消极地坐等条件成熟，消极地对待立法。国家是惟一的立法供给者，应当有所作为。