摘　要：税收政策对产业结构的调整和优化具有非常重要的作用，而现行的税收制度由于仍存在一些缺陷，在一定程度上影响了产业结构的优化升级步伐。因此，必须深化产业税收政策改革，实行轻重有别的产业税收政策和灵活的税收激励政策等。

　　关键词：税收政策；产业结构优化；税收激励

　　今后，我国国民经济的发展，要“以结构调整为主线”，而作为经济结构重要部分的产业结构，也必然要做出重大的调整，即政府将逐步按照市场经济运行的规律来指导产业发展方向，规划产业发展目标，调节各产业间的相互关系及其结构变化，以推动我国社会主义特色市场经济体制的成功建立。实践证明，税收政策对产业结构的调整和优化作用十分重要。目前，受多种因素的影响，税收政策在促进产业结构调整方面的应有功能未得到充分、有效的发挥，其在政策取向、政策组合、政策手段运用等方面还有诸多问题亟待解决，政策作用和政策潜力也还有待进一步挖掘。当前，应如何看待我国税收政策对产业结构调整的影响，如何做到税收政策与国家产业政策的有机结合，本文就此做一些探讨。

　　一、改革开放以来我国产业结构的变化及产业结构调整的内容

　　（一）改革开放以来我国产业结构的变化

　　改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，中国三大产业结构发生了深刻的变化，基本符合世界产业结构演变的一般规律和中国经济发展的基本要求，产业结构逐步摆脱了第一产业基础薄弱、第二产业发展不均衡、第三产业水平低下的现状，第一产业比重下降，第二产业、第三产业比重上升，产业结构逐渐趋于合理，基本实现了产业结构调整与合理化阶段的任务，并在向优化和升级的方向发展[1].

　　中国产业结构调整虽取得了长足进步，但其演变的非均衡性特征较为突出，其问题主要表现在：

　　1.产业结构仍需进一步“纠偏”。当前，中国产业结构仍不够合理，第一产业劳动力过剩，第二产业比重过大，第三产业发展仍显不足。中国产业结构调整已进入一个新的阶段，产业结构需要进一步向适应新的经济发展阶段和产业结构调整要求的方向升级，以促进经济发展。

　　2.地区产业结构不平衡。改革开放以来，中国经济发展速度与质量从东到西逐步递减，区域经济发展的非均衡状况较为明显，地区产业结构很不平衡。根据各省市产业结构综合分析，东部地区第二产业、第三产业的比重明显高于第一产业。西部地区第一产业比重一般在40%以上，一直高于中部和东部地区；第二产业比重一直低于中部和东部地区，第三产业比重低于东部地区，略高于中部地区。西部地区的经济发展相对慢于东部地区，其GDP占全国GDP的比重呈不断下降趋势，表明了地区经济发展的差距在逐步拉大。1978年，西部地区GDP占全国GDP的比重为16.8%，分别比东部地区和中部地区低35.7和13.9个百分点；2001年，西部地区GDP占全国GDP的比重下降到13.6%，分别比东部地区和中部地区低45.9和13.3个百分点。

　　3.经济体制改革步伐影响了产业结构的调整升级。当前，由于中国第三产业一些领域尚未向非国有资本开放，而第二产业开放度较高，致使工业品的过剩表现相对明显，导致工业品价格一再下降，而服务项目的价格却一再攀升，经济结构性过剩特征明显，成为影响产业结构调整升级的重要原因[2].

　　4.农村城市化进程缓慢制约了产业结构调整升级步伐。为防止城市人口过度膨胀进而引发一系列社会问题，中国采取的就地转移农村劳动力的政策，使农村大量剩余劳动力不能实质性地从事第三产业，在一定程度上影响了第三产业的发展。

　　（二）产业结构调整的内容

　　中国产业结构的进一步优化调整，应实现经济增长方式的根本转变，增强经济发展的后劲，促进经济快速增长的关键是调整优化产业结构。

　　1.稳步实现产业结构由适应性调整向战略性调整转变。其途径主要通过生产领域的不断创新，创造出适合现实需求和潜在需求的新产品，改变过去以生产规模快速膨胀促经济发展的短期行为。

　　2.降低第一产业比重，提高第一产业产品质量，真正形成高产、高效、优质农业。在切实保护、稳定提高粮食生产能力的前提下，加快体制创新与组织创新，提高农业产业化经营的规模和水平。

　　3.抓住国际上制造基地向中国转移的契机，推动工业结构调整和升级。一方面，应加快发展新兴制造业；另一方面，应改造原有的制造业，特别是装备制造业，提升其发展水平，以推动中国制造工业发展上一个大的台阶。

　　4.加大经济体制改革力度，进一步放开第三产业的资本准入限制。将目前仍具有国有资本垄断性质的某些第三产业领域真正向民间资本开放，激活民间资本对这些行业的资本投入。

　　5.大力发展服务业。在继续发展商贸流通、交通运输、金融保险等行业的同时，着力培植旅游、房地产、社区服务等新产业，壮大地方经济实力。

　　6.加快西部大开发战略实施步伐。除国家相关政策扶持外，东部地区应加大对西部地区的投资和技术支持。西部地区应抓住机遇，发挥其能源储备丰富、农牧业及旅游业资源特色突出、劳动力成本较低、产业发展具备一定基础的优势，加大开放力度，加快基础设施建设，治理生态环境，大力调整产业结构，逐步缩小与东部地区的经济发展差距。

　　二、税收对产业结构调整的激励作用

　　税收政策是政府可利用的诸多经济政策中独具特色和不可替代的工具之一。税收的有无及多少，直接影响着各个产业发展的前景。可以说，各产业的发展前景及对经济增长的贡献率，在一定程度上决定于税收负担的轻重。有鉴于此，世界各国特别是经济发达国家，都毫无例外地把税收政策的制定与调整，视为推动产业结构调整的有力手段。

　　美国在区域开发中刺激产业结构调整的税收政策，与我国的“西部大开发”战略相似。美国从20世纪初开始西部开发，政府在其中发挥了重要作用。为解决资金问题，美国政府先后成立了田纳西河流域管理局和经济开发署，自1933年至1965年颁布了7项有关“法令”和“法案”，从原来较发达的东北部和中北部征集了大量税收，然后通过财政转移支付，将相当大一部分资金用于支持西部和南部经济发展，解决了西部开发与发展的资金困难，形成了收入的再分配。仅1975年，美国就有308.49亿美元从东北部和中北部流入西南部；1984年，联邦政府财政支出中，西部、南部、东北部和中北部分别占22.16%、34.5%、21.6%和21.3%，其中西部和南部均获得了大量财政资金支持。1993年8月，美国政府还颁布了《联邦受援区和受援社区法案》，规定政府将拨款25亿美元用于对落后地区的税收优惠，10亿美元用于对贫困地区的专项援助。同时，一些州和地方政府也颁布了有关扶持贫困地区经济发展、发展优势产业的税收政策，从而吸引了大量企业前来投资，使区域产业结构不断得以优化和升级，提高了产业发展的科技含量，改善了地区产业结构。

　　日本在支持落后地区发展方面也有可借鉴之处。调整落后地区产业结构，最直接的方式是增强其财力，因此，日本政府用财政转移支付和税收调节来增强落后地区的财政能力。如由地方交付税、地方让与税和国库支出金制度组成的中央对地方转移资金的制度，用中央财政下拨给地方财政的税收来弥补地方自主财源的不足，并缩小地区经济差异。日本中央财政收入约占全部财政收入的70%，其中相当部分拨给地方政府（一般占中央财政收入的40%以上）。这些资金在非均衡发展时期，主要拨付给重点开发地区；在均衡发展时期，则主要拨付给落后地区。

　　三、我国目前税收政策对经济结构调整激励作用分析

　　1994年，新税制的运行，基本适应了我国经济发展的要求，增强了税收的调控职能，促进了产业结构的合理优化，收到了明显成效。新税制的灵活性，进一步增强了税收调控功能，促进了产业结构的调整优化。在调节资源流动方面，所得税发挥着重要作用，增值税和消费税的调控功能也不可忽视，特别是新税制确立了增值税在流转税中的主体地位以后，“两税”更是发挥了重要的调控作用。

　　当然，现行税制仍存在一些缺陷，并在一定程度上影响着产业结构的优化升级步伐。我国税收政策与产业结构调整不协调问题主要有以下几个方面：

　　（一）税收激励方式过于单纯、直接，效果不够理想

　　我国在产业调整中的税收激励方式，往往偏重乃至局限于所得税税率优惠方式与税额减免等直接手段，且多注重区域性优惠，而较少运用间接减免方式或产业型优惠方式，税收优惠政策的区域导向突出，而产业导向薄弱。我国现有税收优惠政策有着明显的区域导向特点，即由沿海到内地，税收优惠程度由经济特区———经济技术开发区———经济开放区———其他地区依次递减，其政策效应是诱导资源向东南沿海和经济特区及开发区流动。与区域导向强化形成反差的是税收优惠的产业导向比较薄弱。其表现是对经济特区、经济技术开发区的生产性外商企业“一刀切”地实行低税率优惠，而不分行业或产业差别[3].这使得税收政策的效果不很理想，诱发了不少企业在产业结构调整中逃避税收等短期行为。这不仅不符合国家产业政策，也有悖于税收公平原则，大大局限和弱化了税收手段在促进产业结构调整方面的应有作用。

　　（二）现行的“生产型”增值税存在问题

　　目前，我国实行的“生产型”增值税对固定资产所负担的税款不予抵扣，这产生了重复征税现象，既不利于鼓励投资，又不利于市场竞争，增加了固定资产投资大、原材料耗用少的高新技术企业和能源、原材料产业的实际税负。这种情况与我国的产业政策相背离，不利于产业结构的调整和升级。

　　（三）个别税种如社会保障税等还未开征，已开征的税种中也还存在一些不足

　　如实行内、外资企业两套所得税并行的做法，不利于扩大对外开放、建立现代企业制度和技术创新机制。企业所得税优惠税率设置不合理，内资企业优惠税率有27%和18%两档，外资企业优惠税率有24%、15%、10%三档，税率偏高，级次偏多，加上实行的是全额累进税率，造成临界点附近税负异常跳跃现象，不利于扶持小企业的发展壮大。个人所得税在整个税制结构中地位较低，影响了所得税应有的调节作用。个人所得税累进税率档次较少，使个人所得税实际效果不甚理想。居民储蓄存款利息个人所得税也没有真正达到预期的效果。

　　（四）地方政府调控税收政策的能力欠缺

　　我国的税收立法权高度集中于中央，地方只拥有屠宰税和筵席税的开征和制定具体征收办法的权力。国务院1998年下发的《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，各地区、各部门要依法治税，依法理财，不得超越权限擅自制定、解释税收政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税”，地方政府和地方税务机关只能在税法规定的权限内执行税收政策。从表面上，税收政策的高度集中，有利于国家政策的统一和执法的平等，并保证和约束了地方政府部门滥用权力，避免制定出有悖于国家方针政策的税收优惠政策，从而维护了税法的公平、公正。但在实际执行过程中，不难发现，高度集权的税收政策与中央和地方事权、财权相统一的原则不相符，中央授予地方对营业税、资源税等地方主要税种的税制要素进行调整变动的权力也非常有限，地方政府没有自己掌握的税基，不能因地制宜地设立符合当地税收优势及发展优势的税种，对各主体税种税率没有制定权，因此，无法充分发挥地方税在调节产业结构中的作用。

　　四、运用税收政策激励产业结构调整的对策

　　（一）深化产业税收政策改革的基本内容是实行轻重有别的产业税收政策和灵活的税收激励政策

　　我国应逐步将税收激励由所得税转到流转税类（流转税占我国全部税收收入的70%以上），如为促进结构调整，对高新技术产业化、技术创新等相应调整税收政策，对技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务收入，实施营业税免征政策等。这些政策的实施，将会极大地增强各方面调整产业结构、发展高新技术的能力和积极性，从而突破所得税方面的局限，探索更为有效的促进产业结构优化、升级的税收政策。

　　应根据我国宏观经济状况，适时改革现行生产型增值税为消费型增值税，以促进产业结构优化，推动资本密集型和高新技术企业的发展。

　　应改革现行城建税的计税依据，不再以“三税”为基础，改为按销售收入计征，以壮大城建税税基，增加税收收入，使之成为地方税的主体税种，以促进城镇基础设施建设和维护的发展。

　　进一步完善资源税的政策，如在国家授权的范围内，地方政府可根据本地经济状况，提高资源税税率，以增加地方财力，增强地方宏观经济的调控能力提高资源利用效率，减少资源浪费。

　　（二）赋予地方政府更多的税收政策制定权力

　　我国东、中、西部地区的经济发展水平差距很大，地区经济结构各有特色，要建设具有自身特色的产业结构，通过完全统一的税收政策，是不可能达到的。因此，要制定符合地区产业发展方向的税收政策，首要的一点，就是必须赋予地方政府足够的权力，以使其因地制宜地制定税收政策，保证和支持优势产业的发展。当然，在赋予地方政府权力的同时，也应有充分的制约，以避免由于各种不正常的因素（如腐败、短期效应思想、个别集团利益等）造成权力滥用。

　　（三）改革现行税收优惠政策，公平国有企业与非国有企业的税收负担

　　一是逐步统一内外税制，实施“国民待遇”原则。二是逐步取消以区域为主的税收优惠，代之以鼓励产业升级、技术改造和高技术风险投资为主的税收优惠。三是税收优惠形式由单一化向多种优惠形式转变。四是由中央集中制定税收优惠法规，使税收优惠政策规范化、法制化，使之具有确定性、统一性、稳定性及可预见性。五是税收优惠的制定应逐步缩小东西部地区差距，并充分考虑到中小型企业的发展。

　　对国有企业来说，虽然政府历年来考虑到其历史包袱重、内部管理不善、产权不明晰等问题，在一定程度上给予了税收优惠，但是，由此也增加了国有企业尤其是大中型国有企业对税收优惠政策的强烈依赖性，反而阻碍了其靠自身能力的发展。今后，应按照“公开、公平、透明”的原则，使国有企业和非国有企业享受同样的税收政策，在相同的地位上参与竞争，优胜劣汰。原来那种“一户一策”、“抓大放小”的思路，是不能将国有企业推上发展的快车道的。

　　（四）优化税收环境

　　为切实贯彻国家产业政策和税收政策，使国家产业结构调整的税收政策落到实处，各级税务机关应积极争取海关及司法部门的支持与配合，坚持不懈地打击偷税、逃税、骗税等违法犯罪行为，优化税收环境。要通过建立完善税法公告制度、执法公示制度、执法责任制度，推行定税公开、纳税公开、服务公开、处罚公开、纳税人权利与义务公开、依据公开、行为公开、程序公开等，增强税收执法的透明度，创造公平竞争的税收环境。要加大行政执法责任制的落实和监督力度，严格执法程序等，以消除执法中的随意性和越权行为，努力营造公开、公正、高效、文明的税收环境。要完善税务代理机制，规范税务代理行为，理顺税务代理与税务部门的关系，保证税务代理在公正、独立、透明的前提下开展业务，创造良好的税务代理服务环境。

　　（五）对环境保护实行税收优惠激励政策

　　在产业结构调整中，应当结合其特有的地理环境，对环境加以特别的保护，提高整个社会的福利水平。对那些严重污染环境，不具备比较优势的产业和产品，应通过税收政策，促使企业有目的地退出和放弃。如可以在企业所得税中加入有关环境的条款，对企业运用环保技术、综合利用“三废”的，给予更多的企业所得税减免优惠（目前国家的政策中已有相关的规定，但其使用的范围可以根据国家产业发展的需要和实际情况不断更新），或允许其在企业所得税前扣除更多的费用，或对污染环境的行业和产品开征环境保护税。按照“谁污染谁缴税”的原则，可将环境保护税的税目定为水污染、二氧化硫、燃料和垃圾等，赋以其重税，迫使其进行技术改造或脱离该行业，保护环境。同时，对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用，可实行税收优惠政策[4].为保护自然资源，促进可持续发展，可以将水资源、森林资源、草场资源等纳入资源税的课税范围，待条件成熟后，进一步对其他资源（如土地、地热、动植物等）课征资源税，以体现对非再生性、非替代性、稀缺性资源的有效利用。

　　参考文献：

　　[1]龚仰军。产业结构研究[M].上海：上海财经大学出版社，2002.

　　[2]苏东水。产业经济学[M].北京：高等教育出版社，2000.

　　[3]周振华。现代经济增长中的结构效应[M].上海：上海人民出版社，1995.

　　[4]李大明。产业组织结构调整与中小企业税收政策研究[J].财贸经济，2001，（10）：41-44.