一、廓清预算审批权范围，明确预算修正权归属

　　虽然从理论上说，立法机关作为国家权力机关不仅拥有预算审批权，而且还应该拥有预算提案权，但是由于预算本身的政策性和技术性，目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧，即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出；而在总统制的美国，原来是由国会自己提案，第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要，1921年国会主动让出了预算提案权，自此一直由总统把持。[1]所以目前不同体制之间关于预算审批权的分野，主要体现在预算审批部门对行政部门所提预算案的修正权的有无、大小及行使方式。

　　依美国1921年通过的《预算及会计法》，美国总统有准备及提送年度财政概算于议会的义务，但其并没有拘束立法部门之效力，议会拥有完全自由的预算修正权。而就国会审议通过的预算，总统也拥有否决权，这时参、众两院均必须以三分之二的优势多数决才能反否决。美国建国之初，制宪先贤们对英国内阁制行政、立法在实质上混合为一而有集权化的危险深感不安，于是设计将国家权力分散于不同机关，使之相互对抗、制衡、妥协，从而保障人民的权利。上述预算法的规定与此如出一辙。联邦德国在“二战”后采行内阁制。国会虽然分为参、众两院，但只有联邦众议院享有广泛单一国会国家的国会权限。《联邦德国基本法》第113条规定，联邦议会若经由法律提高政府预算案中的支出或未来将带来新的支出，则需得到联邦政府的同意。凡是带有削减财政收入的法律或未来将带来财政收入削减者，也需得到联邦政府的同意。联邦政府有权要求联邦众议院暂时中止此类法律之决议。若联邦众议院已经通过法律，则联邦政府可以在四周内要求联邦众议院重新进行决议。[2]该条文的目的在于防范立法者单方透过法律提高支出，促使立法、行政部门进行角力、协商。法国实行弱势国会体制，总统是全国的权力中心。依其宪法第40条规定，国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此国会不享有预算的修正权。[3]

　　中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[4]从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目流用。[5]政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。然而，毕竟这是关系到中国预算法制完善和发展的重要环节，因此应当在立法中予以明确回答。

　　我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权。如果按西方的政治体制进行归类，中国“议行合一”的人大、政府体制可以定位为内阁制，政府拥有相当大的职权，甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是如本文后部所主张的预算分享审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。

　　不过，考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内，即不能突破预算草案原有的收支平衡。这样做是为了尊重政府在预算方面的信息优势和预算编制、执行的经验，避免预算草案的内容起伏太大，增加预算协调的难度。

　　目前，中国的预算收入按照其内在性质和相互联系设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级，“类”是最高级别的预算科目。[6]不难得知，审批机关的预算草案科目流用权越靠近“类”，则对预算草案的调整幅度越大。鉴于人大系统对于预算缺乏专业审查，相关人员配备和程序建设还十分滞后，再加之政府长期以来把持预算修改权形成的惯性，我们认为还应该对人大的预算科目流用权加以限制。如最初从“目”、“节”科目开始，待条件成熟时再逐步扩展，但最高不宜超出“项”级科目。

　　二、取消审议下级地方总预算，简化预算审批程序

　　根据我国《宪法》第62条和第99条的规定，国家预算和中央预算由财政部编制，经国务院审核批准后，报全国人大审查批准，地方预算由各级财经部门编制，经本级人民政府审核批准后，报同级人大审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算，当全国人大开会审批国家预算时，地方人大都还未开会，为了保证人大的会期，财政部只能代替地方编制预算，与中央预算合并编制国家预算报全国人大审批。而财政部代编的地方预算与地方人大通过的预算会有一定的差距，这给预算编制、执行带来困难，而且损害了预算的权威。1994年《预算法》生效实施后，上述问题已得到部分解决。根据该法第12条、第13条的规定，虽然全国人大仍然要审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，县级以上地方各级人大仍然要审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，但是全国人大只批准中央预算和中央预算执行情况的报告，县级以上各级地方人大只审查本级预算和本级预算执行情况的报告，这样就避免了上级人大审批下级预算，上级人大审批通过的预算下级人大再次审批的不正常现象，保证了预算法内部逻辑的严密和效力的统一。美中不足的是，《预算法》的规定明显违反了《宪法》，这在任何一个讲求法治的国家都是难以接受的。因此，上述问题的圆满解决仍然有待于修改《宪法》相关条文。

　　此外，《预算法》的上述规定还存在一个有待解决的问题，即县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。尽管审议不同于审批，从法律上看，经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力，但是既然存在这个程序，下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。我们认为，这道程序只会导致极大的制度性资源浪费，很难产生实质的积极效果，因而应予废止。

　　根据财政分权的原理，中央和地方政府有着各自不同的职能，因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权和预算执行权界限分明，只是由于中央拥有相对丰裕的财力，并且需执行地区财政均衡和国家宏观经济调控职能，因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。中国虽然没有明确肯定实行财政联邦制，但是自从1994年推行分税制财政管理体制以来，已经向财政联邦制迈出了很大的一步。[7]如《预算法》第2条规定，国家实行一级政府一级预算；第12条和第13条规定，各级人大只审批本级政府预算。这些都是与财政分权的理念相吻合的。正是因为《预算法》认识到干涉下级政府预算的消极影响，才将原《预算管理条例》所规定的直接审批下级预算改为行使审议权。不过，虽然一字之差避免了原先预算重复审批的矛盾和尴尬，但是审议下级预算仍然与旧的“统一领导、分级管理”的财政思路存在着千丝万缕的联系。

　　所谓下级地方总预算，是指本级政府以下各级地方政府预算的汇编。《预算法》之所以保留地方各级总预算的编制，并赋予各级人大对下级地方总预算以审议权，可能出于两方面的考虑：一是保证各级权力机关对本辖区范围内预算收支事项的知情权，保障人大代表的参政议政权，二是保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权。而在我们看来，这些理由都十分牵强，难以令人信服。虽然人大是权力机关，有权按照《宪法》的规定决定本辖区内的重大事情，当然也包括审查和批准预算，但是，如果我们认可《预算法》对《宪法》第62条的修改合理，认为其更符合分税制财政分权法的需要，那么，取消各极人大对下级财政总预算的审批权之后就完全没有必要仍然保留审议权。至于上级人大的知情权和人大代表的参政议政权，事实上，通过保留对下级地方总预算的审议权是不可能实现的。因为全国人大开会在前，地方人大开会在后；上级地方人大开会在前，下级地方人大开会在后，因此，上级人大审议的所谓下级地方总预算实际上只是一个未经本级人大审批通过、甚至可能就是上级政府代编的草案。当下级人大召开会议时，一般都会有所修改，所以，上级人大审议的下级地方总预算所包含的信息是不准确的，以此为基础行使知情权十分不现实。而人大代表的参政议政权更应该表现为一种投票决定权。如果仅仅是对并不准确的下级政府预算文件进行审议，却不发生任何法律效力，这不仅会导致资源的极大浪费，而且有损权力机关的威信和尊严，实际上不起任何作用。至于保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权，虽然与法律所赋予国务院和各级地方政府的职权相一致，[8]但这种规定与分税制所要求的一级政府一级预算的原理明显背离。预算审批通过后，无论是预算收入还是预算支出，都是由本级政府组织执行。既然在科学的分税制体系下中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的财政收支范围都已经做出明晰的划分，上级政府组织执行下级政府的预算就只能是师出无名的越俎代庖，严格来说，是一种侵犯下级政府财政权的行为。更何况，即使在过渡时期必须维持预算执行的统一协调性，也不一定非要编制和审议各级地方总预算不可。因为具有执行力的预算只能是经过本级人大审批通过的预算，而各级地方总预算中所包括的下级总预算却只是经过了其上级人大的审议，并不产生法律效力。所以，各级政府对辖区范围内预算的统一执行权并不能通过编制地方总预算的形式达到目的。其实，依《预算法》第14条、第15条实行预算备案制度就足以完成这一任务。因此，各级政府编制本级预算并提请同级人大通过即可，另行汇总编制下级地方总预算实无必要。

　　在预算实践中预算编制部门除编制本级预算外还需汇总编制下级地方总预算的做法，以及预算审批部门除审批本级预算外还需审议汇总编制的下级地方总预算的做法将不可避免地带来两方面的实际危害：一是浪费预算编制和审批部门尤其是编制部门的人力、物力和财力；二是制约了下级预算编制部门和审批部门工作能动性的发挥。尽管各级人大审议的下级地方总预算在法律上不生效力，地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善，预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决，但在中国的特定政治背景下，上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响力。因此，面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算，各级预算编制部门和审批部门可能很难再有所作为。所以，我们认为，应当彻底落实一级政府一级预算的原则，预算审批部门只审批本级政府预算，不审议下级地方总预算，预算编制部门也只需编制本级政府预算即可，不必汇总编制本级总预算。

　　三、建立人大预算工作机构，协助行使预算审批权

　　预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。

　　在现实中，人大代表并没有充分的时间审查预算表。地方人代会的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。[9]加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表，且只有分类、款的数字，没有分项、分部门的数字，透明度很低，预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚，权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。[10]

　　在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素，使其在政治上具有广泛的代表性，但是这只能说明人大足以胜任其作为一个政治机构的使命，至于作为立法机构和经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行，因为立法和经济决策不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通相关的专业知识和程序方面的操作技巧。而就总体而言，我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的，目前大部分还停留在凭着对党和政府的信任而对任何立法案或提案直接举手通过的阶段，缺乏对相关问题的深入研究。因此，建立人大专门工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表业务能力缺陷的现实需要。

　　中国《预算法》第37条规定，财政部应当在每年全国人代会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人代会举行一个月以前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大常委会主任会议的决定提交本级人大常委会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月以前将本级预算草案的主要内容提交本级人大委员会进行初步审查。从以上规定可知，初步审查制度的建立也在尝试解决本文前述的两个问题，即减轻人大会议的工作压力和弥补人大代表的业务缺陷。但是仅就该规定而言，事实上很难达到目的。第一，初步审查机构的法律地位不明确。虽然在全国人大的层次已经肯定该项权力由全国人大财经委员会行使，但在现阶段，财经委员会的主要职责在于财经方面的立法，对预算的审查并没有建立一整套运行机制。加之初步审查的期限非常短，财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步审查制度连机构的确定都具有一定的随意性，要保证初步审查的效果其难度更大。第二，初步审查的权力内容模糊不清。如，初步审查是否仅仅是一种书面审议，还是可以就预算项目进行调查，甚至举行听证？作为审查对象的所谓“本级预算草案的主要内容”包括那些方面？是否可以要求预算编制机构修改预算草案？第三，初步审查的法律后果无从知晓，没有规定不同机构进行的初审效力有何不同，初审结果也没有确定的送达对象，更无法在人代会上使代表知悉。如果初步审查是预算审批过程中一个非常重要的程序，那么，起码应该对其法律后果做出明确规定。究竟是规定未通过预算初步审查就不能提交预算审批机关审批，还是规定在这种情况下，初步审查机构只能将自己的意见报送预算审批机关，供其决策时参考，这是值得我国预算法认真对待的问题。第四，初步审查缺乏社会专业人士的参与，对其是否可以吸收社会力量参与初审，是否可以委托或责成审计部门进行预算草案审计没有答案。第五，初步审查参与预算审批的时间太晚，法定初审时间得不到保证。提交初审的草案通常应由行政领导办公会、党委会批准，初审时不便再提意见，即使提出意见，也很难被采纳，等等。这些问题在立法中都欠缺明确规定，因此，预算的初步审查可能仅仅停留在交换意见的阶段，很难深入进行。

　　很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。英国下议院的财政委员会、拨款委员会，日本参、众两院的预算委员会都属于同样类型。中国对预算审批虽然不实行立法程序，但在预算审批机构中设立预算专门工作机构，并明确其权责和工作程序的做法仍然是值得我们借鉴的。我们建议，在县级以上人民代表大会中设立预算委员会，辅助各级人大行使预算审批权，辅助各级人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11]预算委员会的职责是，充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。预算委员会可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。当然，预算委员会并不拥有只有权力机关才拥有的审批权力，它只拥有建议权。这种建议权分两个向度，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。如果不存在上述问题，预算委员会也应该出具详细的审查报告建议预算审批机关予以通过。按照这种制度设计，人大代表在行使预算审批投票权的时候，既可以听取政府关于提请审批预算草案的报告，也能够听取预算委员会关于预算草案审查的报告，即使业务知识有所欠缺，起码也能做到兼听则明，不为某一种观点所左右。

　　四、健全预算审批程序，依法行使预算审批权

　　预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里，无论是立法、司法或是行政，程序都对其具有极为独特的意义和作用。[12]预算审批虽然不是直接的立法，但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向，在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响，因此，预算审批程序就应当成为预算法治建设应予关注的重要一环。

　　在我国，预算法对预算审查除了规定极为简单的初步审查之外，只规定了各级人大对同级政府所作的预算报告有审查批准权，至于预算审查权行使的程序则仍付阙如。我们认为，中国不仅要学习他国建立预算专门机构，协助权力机关行使预算审批权的经验，而且还应该在预算法中明确规定预算审批的程序。

　　在《立法法》颁行前，立法程序的简陋和缺失一直是法学界批评的对象，认为这种现象不利于树立法律的权威，提高立法的质量，不利于保障立法部门依法行使立法权，也不利于防范其滥用手中的权力，为某些部门或个人谋取私利。[13]《立法法》的制定实施为中国立法程序的完善奠定了基础和框架。尽管中国预算审批并不适用立法程序，《立法法》并不能解决预算审批程序的完善问题，但是立法的程序对预算审批程序具有非常重要的借鉴作用。美国、英国、中国香港等是采用立法程序审批预算的典型，德国也是如此。在原联邦德国，联邦预算的审批权在联邦议院，其程序是，议会对预算草案表决前，要由联邦议院的预算委员会进行讨论、审查，然后由联邦议院“三读”审议预算草案。“一读”时，财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明，议员们对草案发表他们各自的看法：“二读”时，预算委员会将审查的结果向全体会议报告，然后开始讨论各部预算，并做出修订预算法案的决定：“三读”时，议院就整个预算再次进行辩论，并进行表决。联邦议院批准预算法案后，将法案送交联邦参议院表决。待两院全部批准后，预算法案经财政部长和总理会签，再送总统签字，便成为正式法律。预算法案要在《联邦法律公报》上颁布。

　　结合中国《立法法》关于立法程序的规定以及他国预算审批的经验，我们提出以下完善预算审批程序的设想：

　　（1）预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能，为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程，人大常委会和预算工作机构在审查过程中发现的问题，允许预算编制机构修改预算草案，因此相应地即延长了预算编制时间。

　　（2）预算草案在表决之前，既要听取预算编制部门关于预算编制情况的报告，又要听取预算专门工作机构关于预算审议的报告。

　　（3）预算编制部门将预算草案提交审议时，必须附有收入支出明细表、上年度决算汇总明细表，以及审批机关所要求的有关近两年财政状况的书面资料。

　　（4）预算委员会审议预算时实行“三读”制度。“一读”时，由财政机关代表政府就预算草案做出说明，预算委员会委员提出审查意见：“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论：“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。

　　（5）预算委员会审查部门预算时，可以采取座谈会、征求意见会等形式，听取公众和有关专业人士的意见。同时，也有权举行听证会，要求各部门就有关收支项目的合理性、合法性进行口头答辩。

　　（6）预算委员会形成的初步审查决议应当连同预算编制部门最后形成的预算草案在人大全体会议一个月前发给代表。

　　（7）当人代会各代表团审议预算草案时，应当允许预算编制部门和预算委员会派人听取意见。

　　（8）预算编制部门在人大会正式投票表决前可以根据本部门的决定、预算委员会的提议、人大代表的意见对预算草案进行修改。预算委员会在听取人大代表的审查意见后，在人代会正式投票表决前向人代会提交关于预算草案的正式审议报告。

　　（9）预算草案应由各级人大在会议期间由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

　　（10）全国人大通过的预算应经国家主席签署主席令予以公布方为有效，地方人大通过的预算应经地方政府行政首长签署命令予以公布方为有效。

　　五、建立分项审批制度，拓宽预算审批权的范围和深度

　　在当前预算编制过于粗放的情况下，预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成，我们建议，预算审批由现在的综合审批方式改为分项审批。

　　所谓综合审批，是指所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法当然简化了预算审批程序，但是也会带来预算草案局部的不合理影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一年度的预算执行效果；倘若整个预算草案都遭到否决，同样也会影响下一年度的预算执行。加之预算草案一旦细化到部门和项目，其内容之繁杂远非今日可比，其地位的重要性也会大大提高，如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险，因此一般不为预算法制发达的国家所用。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。在综合审批方式下，一旦预算草案被否决，即会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使是预算方案十分合理的部门和项目，其来年的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢行使预算否决权。如果实行分项审批，则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。如美国国会完成第一次预算决议的审议时，即将预算支出决议分成若干部分，由拨款委员会的13个小组委员会（按政府职能设立）分别进行审议，并应按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议，参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议。

　　伴随着中国预算编制制度的改革，复式预算的形式必将更加丰富，预算覆盖的范围越来越全面，同时，部门预算也会越来越精细。在这种形势下，实行预算分项审批水到渠成，不会有很大的工作难度。并且，预算审批制度的改革，实行分项审批更有利于推进预算编制的改革。

　　六、明确预算被否决的法律后果及责任，督促编制机关认真履行职责

　　中国《预算法》既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果，自然就不可能顾及预算未予通过的法律责任了。我们认为，这是导致预算编制部门草率从事、敷衍应付的制度性动因。

　　中国向来强调人大和政府的议行合一，强调中国共产党的统一领导，再加上人大代表参政议政的独立性和主动性都不是很高，因此《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决，也是情理之中的事。随着全国民众民主和法治意识的提高，随着人大代表参政能力的增强，也随着由于预算编制的明细化而使预算的重要性越来越清楚地为人们所认识，预算草案遭到否决是完全可能发生的。何况，即使预算否决发生的几率非常之低，预算法也应当慎重考虑。因为法律本来就是对未来情势的一种预测和防范，万一将来中国真的出现预算被否决的情况，在目前的《预算法》框架下，无论是预算编制部门还是预算审批部门都会束手无策。而这是十分有害的。

　　我们认为，预算法应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任，以应万一之需。如果预算被否决，可以考虑的补救措施有：（1）预算年度开始之后，如果没有生效预算以供执行，则暂时按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。（2）被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大常委会审批。（3）预算委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大常委会报告。（4）预算修正案由人大常委会全体组成人员的三分之二以上表决通过。（5）人大常委会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目，其拨款额高于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额；其拨款额低于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。（6）追究有关当事人贻误公务的行政责任。

　　七、严格预算调整审批程序，强化预算法律效力

　　我国《预算法》认可的预算调整，是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。[14]即只承认预算追加为预算调整，而追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等都不在其列。

　　预算收支内容的变动及项目的调整是否构成我国《预算法》上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准。乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。未经批准，不得调整预算。[15]而预算其他内容的变动，除追减预算未有法律规定外，都只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定，无需预算审批部门同意。[16]

　　无论是从理论还是从常识进行分析，都不难发现，预算的编制和审批建立在合理的假定和预期的基础上。在行政机关组织实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算制定的前提条件不复存在，就不可避免要对预算的内容作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，以及预算调整的法定程序都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。[17]

　　我们认为，为增强预算的法律效力，结合我国的具体情况，应当规范预算调整的实体标准和法定程序。具体来说，大致包括以下几个方面：

　　首先，明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。如果预算调整过于频繁，对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。目前我国预算法对何谓允许预算调整的“特殊情况”未予明定，这给预算调整的申请和审批都增加了很大的不确定性，因此应当设定更加详尽的标准。预算法中应特别强调，预算审批通过以后，除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由，一般情况下不允许调整。由此，预算调整的理由分为两类，一类是特殊情况，如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等；另一类是紧急情况，如爆发战争、内乱、重大自然灾害等，并根据两种不同情况设置不同的审批程序。

　　其次，严格预算调整的审批程序，预算调整方案应当在本级人大常委会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查，形成初步审查决议。[18]人大常委会全体会议半个月前必须将预算调整方案及预算委员会的初步审查决议发给各位委员。人大常委会审批预算调整由全体委员的三分之二以上的多数投票通过。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。如果国家发生紧急情况，人大常委会“两月一会”的制度的确无法适应需要。因此，应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如可由主任会议原则批准，下一次常委会按正常程序追认。[19]

　　再次，取消县级以下政府追加预算的权力。因为县乡两级政府级别较低，不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况，如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时，可以通过上级政府转移支付的途径加以解决。

　　【注释】

　　[1]参见苏永钦：《走向宪政主义》，台湾联经出版事业公司1994年版，第258、259页。

　　[2]德国预算审批完全采用立法程序，预算案必须在联邦法律公报上公布方为有效，因此，从形式上看，预算却是法律。参见孙尚清、于中一等主编：《商务国际惯例总览（财政税收卷）》，中国发展出版社1994年6月第1版，第42页。

　　[3]以上内容参见黄锦堂：《论立法院之预算审议权》，载《台大法学论丛》第27卷第3期，第14—27页。

　　[4]参见《预算法》第24条、第38条。

　　[5]所谓科目流用，在预算审批的环节是指，在不改变预算草案收支总额的前提下，预算科目相互之间的资金调用，也即改变预算资金的使用方向或项目。

　　[6]参见包丽萍等编著：《政府预算》，东北财经大学出版社2000年9月第2版，第29、39页。

　　[7]参见张守文：《“第一税案”与财税法之补缺》，载《法学研究》1999年第4期。关于财政联邦制的特征，参见孙开著：《政府间财政关系研究》，东北财经大学出版社1994年12月第1版，第125—133页。

　　[8]参见《宪法》第89条、《预算法》第14、15、16条。

　　[9]参见李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期，第22—25页。

　　[10]会议期间，预算案加密级，不能做到代表人手一份，且会后收回，也在很大程度上影响了预算审议的效果。

　　[11]在中国目前的财政体制下，乡镇一级作为独立的预算主体条件并不成熟。因此，我们不赞成实行一级政府一级预算，而主张五级政府四级预算。这样可以保证每一级预算主体真正独立行使职权。

　　[12]参见徐亚文：《正当法律程序简论》，载武汉大学法学院主办：《珞珈法学论坛》（第一卷），武汉大学出版社2000年10月第1版，第254页以下。

　　[13]参见陈世荣：《立法程序研究综述》，载李步云主编：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年9月第1版，第338、376页。

　　[14]《预算法》第53条。

　　[15]参见《预算法》第54条。

　　[16]如《预算法》第51条规定：“各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门审批，报本级政府决定。”第56条规定：“在预算执行中，因上级政府返还或者给与补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。”第57条规定：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目之间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经审批。”

　　[17]相关内容，请参见孙尚清、于中一等主编：《国际商务惯例总览（财政税收卷）》，中国发展出版社1994年版，第84页。

　　[18]作者认为，人大应当建立预算委员会，辅助其行使预算审批权，也包括对预算调整方案的初步审查权。关于此点，作者将另文论述。

　　[19]参见李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》，载《中国人大》1999年第1期，第22—25页。