摘　要：本文认为，深化农村税费改革必须做到五个结合，即农村税费改革要与增加农民收入相结合、与精简乡镇政府机构、转变乡镇政府职能相结合、与改革农村公共产品供给制度相结合、与农村财政体制改革相结合、与农业现代化、国际化目标相结合。

　　关键词：农村税费改革；农业经济；农村财政体制改革

　　1　农村税费改革要与增加农民收入相结合

　　农村税费改革是党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定做出的重大决策。农村税费改革的目的在于，通过农村税费改革和相关配套改革，规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上减轻农民负担，促进农民收入的增加。因此，我们一定要认识到，“减负”只是手段，“增收”才是目的。切忌把农村税费改革看作一项扶贫工程，错误地认为农村税费改革提倡的是负担“越少越好”，无原则地降低税费，而应把改革的重点放在农业产业结构的调整，农民收入的增加上来。因此，今后既要重视减负问题，又要重视增收问题。但是，从长期的观点看，应该把增收放到更为重要的地位；农村改革和发展，仍要坚持不懈地以促进农民增收为中心。任何其他工作，包括农村税费改革，都要服从和服务于这个中心，不能妨碍和冲击这个中心。只要解决了农民增收问题，农民负担问题也就比较容易解决了，甚至可能成为一个不是“问题”的问题。当然，农村税费改革和减轻农民负担问题，有其特殊性。基于这种特殊性，单纯增加农民收入，是不能完全取代农村税费改革和减轻农民负担工作的。甚至就近期而言，减负与增收同样迫切。农村税费改革后，要继续加强对农民负担的监督管理工作。对涉及农民负担的乱收费和搭车收费要认真进行清理整顿。要加强农村经营服务性收费管理，为农民提供服务应坚持农民自愿原则，不得强制服务、强行收费。不得将一些已经取消的行政事业性收费转为经营性收费。同时，要防止出现在实施农村税费改革前突击清欠、预收乡统筹费和村提留等加重农民负担的现象。

　　2　农村税费改革要与精简乡镇政府机构、转变乡镇政府职能相结合

　　农民增产不增收，轻税不轻负的根源在于乡镇政府行政体制运行效率低下。从乡镇一级来看，需要农民供养的干部约1316.2万人，平均每68个农民就要养活一名干部，机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。因此，如果不采取釜底抽薪的办法加大乡镇政府配套改革的力度，即使将乡统筹、村提留改为税收，即使农业税制设计得再完美无缺，所增加的财政收入也填不满乡镇政府机构日益膨胀而形成的“无底洞”。所以说，农村税费改革要与减费、减人、减事、减机构同时并举。要按照“小政府、大服务”的目标模式，对乡镇政府进行大胆改造。初步设想是将乡（镇）一级政权组织明确定位为县级政府的派出机构。主要职能就是调解民事纠纷、宣传落实国家的政策和承办县委、县政府的委托事宜。设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支付）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。通过清理自聘人员、裁减超编人员、减少村组补贴干部人数，把其主要职能转到加强行政管理和公共服务上来，在乡镇建立起以服务农村、服务农业、服务农民的社会公共服务为主要职能的新型行政体制，这是确保农村税费改革顺利进行的制度条件。

　　3　农村税费改革要与改革农村公共产品供给制度相结合

　　皇粮国税，自古有之。九亿农民把对缴公粮纳税历来看作是天经地义的事，可是近年来出现的形形色色的收费多如牛毛，压得农民喘不过气。而且这些费的收取者往往打着收税的旗号，甚至不惜以“国家规定或上级规定”的名义频频向农民乱收费、乱摊派、乱集资，而对国家税收法律制度缺乏完全了解的农民也就辨不清什么是税什么是费，哪些是合理的哪些又是不合理的，这样本身不是税的费也就自然而然地被“合理化”了。如此一来农民对税的认识也就逐渐模糊起来，当然由于费多而形成超额负荷的罪名也就被莫名其妙地加在税的头上，只要是来伸手要钱的，就被认为是收税的。农民对费的怨言就是如此这般地被转嫁到税的名分上。从而在农民心目中塑造了一种并不正确的税收理念，久而久之，产生消极抵触情绪在所难免。究其原因，这与长期以来对农业税作为公共产品价格的观念没有被广为宣传休戚相关，也与乡镇公共财政的建立滞后不无联系。因此，农村税费的改革不能仅仅被界定在满足政府财政供给能力上，还要引入乡镇公共财政的新观念和公共产品理论的新思维，以公共产品的价格为核心观念重构农业税制度设计的理论基础。要让农业税的征税人、纳税人和用税人都明白农业税是乡镇政府作为用税人提供农村公共产品和公共服务的价格，也是农民作为纳税人为享受乡镇政府提供的公共产品和公共服务而必须支付的成本。与这种税收观念相对立，农业税改革一定要在政策上明确乡镇政府工作的主要职能就是提供农村公共产品和社会公共服务，这也就是说今后乡镇政府只宜参与道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，不宜再以集体经济所有者的名义介入收益性的投资经营活动。遗憾的是，多年来乡镇财政的恶化和农业税的扭曲，我国农村公共产品的已有资源也遭到相当程度的破坏，表现在农田水利设施常年失修、道路桥梁无人问津、大型农业机械支离破碎。据不完全统计，1998年由洪涝灾造成的直接损失达3007亿元，洪涝受灾而达1379万公顷，1/3的耕地未彻底摆脱大江大河的威胁。这从一个侧面反映目前乡镇财政供给能力与农村公共物品提供数量的不对称性，也充分说明农民之所以对现行税费负担深恶痛绝的一个重要理由是他们支付了高额费用却没有享受到与之相匹配的农村公共产品和公共服务的益处。一般而言，农村公共产品的制度变迁与地方经济发展水平高度相关。经济发展水平低时，农民对公共产品的需求较低，而经济发展水平越高，对公共产品的需求和消费越大，从而对公共产品的供给制度提出了更高的需求。中国目前乡镇经济的发展水平应该说比六、七十年代的水平要高，然而农民所享受和消费的公共产品和公共服务却并不比六十年代要好，甚至原来建造的有些公共产品在今天却遭到了严重破坏。农民群众处在“纳税人”的地位，却因此而不能享受到“纳税人”应得到的公共服务，这当然会增加群众的抵触情绪，削弱基层政权的威信。而农业税改革就要通过建立乡镇公共财政逐步改变这种不正常现象。今后凡农业税的征收一定要与其用途挂起钩来，农业税征收的数量要依乡镇公共财政所需的供给能力而定，乡镇公共财政供给能力要与一定时期乡镇政府所提供的公共产品和公共服务的数量来决定，而不是由某些行政领导拍脑袋而定。当然乡镇财政提供公共产品的数量和公共服务的多少并不是由自上而下的行政决定说了算，而是要依靠广大纳税人参与公共选择并集中决策来取舍，这就需要建立起民主的财政决策机制和财政制度。只有建立起一个让农民参与的农村公共品的提供制度，才能解决农民所需要的农村公共产品有效提供问题。

　　4　农村税费改革要与农村财政体制改革相结合

　　这次税费改革只是农村财政收入制度的改革，而收入制度和支出制度是一个相互制约、对立统一的关系。收入制度的改革必然要受支出制度的制约，要与支出制度的改革配套。从这个意义上讲，农村税费改革只能是农村财政制度改革的一部分。我们在研究农村税费改革时，要从总体上研究农村财政制度改革的问题，把它作为一个系统工程通盘考虑，分步实施。只有这样，才能对当前的农村税费改革方案进一步调整，才能进一步完善农村财政制度的改革与发展。从目前农村税费改革的方案来看，是将过去的部分行政性收费和摊派集资并入农业税和农业特产税。从征收形式上讲，将费改成了税，实际上就是“费改税”。但是“费改税”不是农村税费制度改革的全部，也不是农村税费制度改革的最终目标。目前的“费改税”只能说是减轻了农民负担，但减轻后的负担，并不一定是最合理的负担。全国农村税费改革完成之后，国家和农民之间的分配关系主要是以征收农业税（部分产品征收特产税）的形式体现，通过法律形式规范了农村财政制度，取消了一切收费，大大减轻了农民负担，这是税费改革的重大成果。然而，税费改革后的农业税并不是理想的税收制度，还必须深化。我们主张应逐步免征农业税，实行城乡统一税制。即在农业生产环节上一律免征税，对进入流通和消费环节的农产品征收同工业产品同等的税收。农业税免征，将是完成农村税费制度改革的一大飞跃。这是一项具有划时代意义的改革，将结束我国几千年按田亩、产量、人丁向农民征收农业税的历史。同时，也标志着我国农业在发展阶段上完成了一大转折。在此基础上，应按照国际惯例，对农业实施财政补贴。直接补贴主要是发达国家的做法，当今世界上主要农产品生产国不仅不向农民征收税费，反而给予农民大量的直接补贴。2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴为100—150美元，欧盟为300—350美元。我国的农业税费摊到土地上，约为100—150美元，一正一负之间，每公顷收入相差200—500美元。因此，对农民直接补贴既是经济全球化下增强我国农产品竞争力的需要，也是减轻农民负担的治本之策，也标志着农村财政体制改革的全面到位。

　　5　农村税费改革要与农业现代化、国际化目标相结合

　　农村税费制度改革要与现代化、国际化的目标相协调。过去的经验表明，单纯的农村税费制度改革是难以取得成功的，农村税费制度的改革需要农村乃至全国一系列改革措施与之配套。同样，农村税费制度也不能脱离农村的其他制度，尤其是脱离农村发展的基本目标，进行纯粹针对税费负担问题的改革。中国农村税费制度关系农村、农民和农业的稳定和发展，尽管面临现阶段亟待解决的特定问题，但解决这些问题必须符合现代化、国际化的宏观目标才有持久的价值。农业产业化、农村城市化和农民市民化是我国农业现代化的标志。农村税费改革措施应有利于促进“三农三化”的发展。但现有的税费制度改革模式，却忽视了这一问题。譬如有的将原来按人分摊的乡村统筹提留款化为税后“摊额入亩”，增加了每亩土地承担的费用，在农业比较利益较低的情况下，将会导致农民抛荒增多，并阻碍农业规模化产业化经营的发展。有的“农村公益事业建设税”主要按人分摊，但规定户口在农村未承包责任田的人口按征收标准的70%征收，这一规定事实上有利于外出的打工者和工商业者。这些未承包土地的外出打工者和工商业者本来收入高，负担却轻，这是不公平的；而且不承包土地的外出打工者和工商业者往往是进城农民中的成功者，政府的政策应该是促进这部分农民市民化，税费标准的降低不利于促进他们彻底脱离农村。改革模式中出现的这些具体问题说明，现有的农村税费制度改革方案与农村宏观政策之间的关系还有待于协调。同时，在全球化迅速发展的时代，中国农村税费制度改革还必须有与国际接轨的目标。加入WTO以后，中国农业和农民面临着严峻的国际竞争，如何确保农业在竞争中立于不败之地，如何增加农民收入已成为中国政府必须优先考虑的问题。当代世界上各国都建立了一套保护农业发展和农民利益的政策体系，税收制度是其中的一个重要部分。中国农村税费制度的改革应该依据加入WTO后的形势，参照国外税收制度的基本特点，逐步实行现代国际通行的税收制度，并尽可能地在WTO框架下采取对农业和农民优惠的税收政策。1994年，中国政府按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则进行的税制改革，使中国税收制度朝着现代化和国际化税制的方向前进了一大步，但这次改革没有涉及农村税费体制。可以说中国城市的税收制度是已经或者接近现代化的，但中国农村依然保留着落后的直接税，税收制度上的这种二元体制，也是“城乡分割、一国两策”的体现。当然，由于中国农业缺乏竞争力、农村发展迟滞和农民大量剩余所造成的中国三农问题的特殊复杂性，使得中国农村税费制度改革必然是一个循序渐进的过程，企图通过一次改革就与国际通行的现代化税制接轨是不现实的，但是税制改革方案的设计应朝着现代化和国际化的方向前进。

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