党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。根据这一改革思路，物业税改革的第一步，应是将现行的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税合并，同时，借鉴国外房地产保有税的做法，在房地产保有阶段按评估价格对土地、房屋统一征收房地产税。

　　一、现行房地产税计税依据改革的必要性和可行性

　　（一）现行房地产税计税依据改革的必要性

　　1.组织收入职能的要求。按照现行税法规定，自用房产的房产税计税依据为房产的账面原值扣除一定比例之后的房产余值，房产的账面原值即房产的建造价值，为固定数额，无法随房产市场价值的变动而变动。城镇土地使用税以土地面积为计税依据，同样面临无法随着市场价值变动而变动的弊端，无法体现土地的级差收益，违背了税收的量能负担原则。众所周知，不动产是反映当地居民享受地方公共服务程度的较好指标，征收不动产税体现了受益原则。而现行计税依据的设计使得房产税与土地使用税无法反映公共产品的差异性，税收收入无法随着经济发展而良性增长。按评估价格确定房地产税的计税依据，可使经济增长及地区发展的因素体现在房地产税收收入中，税收收入随着经济发展而增长，有利于进一步完善分税制财政体制，实现财政收入目标。

　　2.税收公平原则的要求。现行房地产税税负不公主要体现在三方面：一是因经济行为不同而税负不同。房产税对房产统一按原值征税，但对出租的房产则实行按租金征税，即以房产原值减除1O%～30%的比例后按1.2%课税和按房产出租收入的12%课税，两者只有在房产年租金等于房产原值的7%时，税负才相等，而现实中租金收入大多远高于这一比例，导致按租金课税的税负大大高于按原值课税。二是因建造时间不同而税负不公。在相当长一段时期内，我国经济仍将处于转型阶段，经济发展出现较大波动是难以避免的，受通货膨胀等市场因素的影响，不同时间建造的房产原值差异极大。以海南省为例，1990年初房地产高潮阶段建成的房产与2000年建成的房产，其成本相差数倍，仅仅因为建造时间的不同而导致税负差异，有悖于税收公平原则。三是房产税与城镇土地使用税计税依据存在重复计征的问题。我国1987年开始实行土地有偿转让试点，之前和之后一段时间的许多房产所占用的土地都是无偿划拨的。因此，《中华人民共和国房产税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》颁布时，房产的原值中一般不包括土地的价值，所以不存在重复课税问题。1990年国务院颁布了《中华人民共和国土地出让与转让暂行条例》，全面推行土地的有偿使用，此后建造的大量房产其价值中都已包含了所占用土地的价值，对从市场上购买房产的纳税人而言，很难在房产和土地使用权之间进行准确划分，这部分房产一方面要就包括土地价值在内的房产原值纳税；另一方面还要再缴纳土地使用税，显然存在重复课税。改革房地产税的计税依据，不仅可以消除重复征税现象，还可以最大限度地解决税负不公问题。

　　3.提高资源配置效率的要求。土地资源的稀缺性决定了人类不可能无限量地开发利用土地，国家必须从政策方面对土地的使用进行调控，税收作为重要的政策调节手段。已被越来越多的国家认可和推行。我国现行的房产税与城镇土地使用税计税依据以原值及土地面积为准，在设计上缺乏弹性，无法充分发挥其作为财产税的调节功能，无法对土地资源配置进行合理调控。若是按照反映房地产市场价值的评估价值计征，由于城市基础设施的变化，比如修路、修地铁等，这些公共投入必然会带动周边地区房地产的升值，需要缴纳的税额会提高，就会促使租用者、所有者充分地开发利用土地，减少对经济的扭曲，从而促进房地产资源的合理配置。

　　（二）房地产计税依据改革的可行性

　　1.目前。改革现行不动产税费制度，择机推行物业税已提上了政府的议事日程。房地产税计税依据改革正是此项改革的重要内容之一，对此国家税务总局已先行在北京、深圳等地进行试点，对房地产计税依据评估工作进行了模拟运行，为在全国范围内推广评税工作提供了宝贵经验。

　　2.繁荣的房地产市场提供了良好的软硬件环境。近十年尤其是1998年以来。我国房地产业持续快速增长，房地产投资增长率、商品房销售额增长率均在二位数以上。根据国家统计局公布的2005年1～12月的房地产开发资料：全国房地产开发投资达到15759亿元。同比增长19.8%，全国完成土地开发面积20762万平方米，同比增长5.2%，商品房销售额达18080亿元，同比增长30%.活跃的房地产交易不仅为实行房地产计税依据改革提供了较为完备的基础数据。还提供了开展评估必备的市场环境。与此同时，经过十年的发展，我国房地产评估业取得了长足的进步，成为房地产市场不可或缺的重要中介。据统计，全国已注册成立的房地产估价机构达3000多家。这些机构长期从事相关的评估工作，为发展我国房地产评估业进行了积极的探索并积累了丰富的经验。

　　3.税务机关信息化建设成果提供了可操作的平台。完善的计算机管理系统是开展房地产计税评估工作的必备条件之一。经过近十年的努力，税务系统信息化基础建设已初具规模，在硬件配置、政策法规、业务流程、技术实现等各方面均取得了长足进步，一个包括硬件、网络和应用系统在内的较为完整的税收管理信息系统正在形成，这些都可为实现房地产计税评估提供必要的技术支持和可操作的平台。

　　二、房地产税计税依据的国际比较

　　（一）计税依据的国际比较

　　计税依据虽然只是税制的一个要素，却决定着不动产保有税制度的主要特征。从各国现行的不动产保有税实践来看，其计税依据分为以下四类：

　　1土地与地上建筑物价值。这一计税依据近十多年来为各国普遍采纳。采用这种计税依据，既可以对土地和地上建筑物统一进行评估并适用同一税率（如荷兰等国），也可以对土地和地上建筑物分别进行评估并适用差别税率（如泰国、南非和津巴布韦等国）。以土地与地上建筑物价值为计税依据在大多数隋况下是对不动产市场价值的课征，税源丰富且有弹性，经济发展所带来的升值因素能在税收收入中得到较好的体现，基本符合量能支付原则。但这一计税依据对不动产交易的市场环境、评估水平和税收征管提出了很高的要求。

　　2.土地价值。这种计税依据仅为土地的价值，而不包括地上建筑物的价值：目前，澳大利亚、新西兰、牙买加、肯尼亚、中国台湾地区和南非的部分地区等采用了这一计税依据。从理论上说，房地产增值主要体现在土地上，因为房产是随着使用不断折旧的，因此以土地作为计税依据更能体现量能负担原则。同时，以土地作为计税依据，不再需要定期评估房屋建筑物价值的变化，因此可以利用计算机系统进行统一的大批量评估，从而可在降低评估成本和减少评估要求的同时，大大缩短重估周期。如在澳大利亚和新西兰的许多大城市。不动产的评估周期仅为1年。然而，以土地价值作为计税依据在实际执行中存在难以确定的问题，在土地已开发使用的地方。由于土地及地上建筑物在交易中是不可分割的，其价格是整体体现的，这就存在如何从房地合一的不动产交易价格中推导出土地价值的问题。

　　3.租金收益。即以不动产租赁价格（租金）作为计税依据。以年度租金收益为计税依据，经济发展所带来的升值因素可以在税收收入中得到较好的体现。同时，从公平和公正的角度讲，税收义务基于不动产的实际用途也似乎更符合量能支付原则。但对于某些特殊类型的不动产，如用于公共用途而保有的不动产，往往并不存在公开的市场价值。如何确定其年度租金收益成为一个问题。各国目前的解决办法是在估算房屋建筑物的重置成本减去折旧后，再运用一个合理的贴现率去确定名义租金。

　　4.土地面积。以土地面积作为计税依据，采用的是从量计征的课税方式。俄罗斯、波兰、匈牙利、斯洛文尼亚和捷克共和国等中东欧的经济转轨国家均采用这种计税依据。以土地面积为计税依据的从量计征制度也同样兼有优劣之处。其优点在于管理相对简便，但其缺点主要是收入弹性不足。税收收入无法反映经济发展所带来的升值影响，难以确保公平。

　　（二）结论

　　从上述比较可以看出，不动产保有税的任何一种计税依据都存在优缺点。从各国不动产保有税实践来看，对不动产保有税计税依据的选择在很大程度上是出于该国的社会和政治考虑。这表明，各种制度的选择往往根植于各国的具体隋况，并非一成不变。从近年来的国际实践看，多数国家的不动产保有税在计税依据选择上开始出现两个明显倾向：一是倾向于采用同一种计税依据；二是在选择同一种计税依据上，倾向于采用从价计征的土地与地上建筑物价值。目前，英国、荷兰和新西兰等国的不动产保有税都体现了这些倾向。此外，中东欧的一些经济转轨国家（如俄罗斯、波兰、匈牙利、斯洛文尼亚和捷克共和国等）也正在考虑采用不动产价值（资本价值或租金收益）作为不动产保有税的计税依据；另一些经济转轨国家（如罗马尼亚、爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚等）已在不同程度上引入了从价计征方式。可以预见，采用从价计征的房地产价值将是各国不动产保有税，计税依据的最终选择。

　　三、房地产税计税依据改革方案的构想

　　㈠房地产计税价格确定的原则和总体思路

　　根据十六届三中全会确定的税制改革思路，当前我国房地产税改革的目标设计应按照“房地合一、整体评估、一并征税”的原则，将现行的土地使用税按面积从量定额征税、房产税对企业自用房产按房产原值一次减除—定比例后的余值征税以及单位和个人出相按租收入征税的方式，统一改为按房地产的评估价格征税。

　　（二）评估方法

　　房地产税合理、准确的计税依据应是土地使用权和房产所有权的市场价值，计税的市场价值是通过评估得出的，但评估值的表现有多种形式。不同的评估方法将得出不同结果。

　　1.三种主要的评估方法。

　　（1）市场比较法，是将待估房产与其所在区域近期内已经成交的类似房地产进行比较，以这些房地产的成交价格作为参考进行修正，从而估算待估房地产在正常市场情况下的价格或价值的一种方法。市场比较法的理论依据是市场供求论。主要从房地产产品本身出发，运用替代原理，根据市场竞争条件下同类、同效用、同质产品价格趋同的规则。认为房地产价格等于类似房地产在市场均衡点上的均衡价格。

　　（2）收益还原法，是为了预计待估房地产未来的正常净收益，而选用适当的还原利率将其折现到估价时点后累加，以此估算房地产价格或价值的方法。该方法一般用于经营性房地产价格测算，如商店、饭店等。收益还原法是以预期原理为基础，来决定房地产价值的，看重的不是过去的因素，而是未来的因素。具体地说，房地产的价值通常不是基于其历史价格、生产成本或过去的市场状况，而是基于市场参与者对其未来所能获取的收益或得到的满足、乐趣等的预期。主要从使用者角度，运用预期收益和效用价值原理，将未来收益资本化，使房地产价格等于其未来所获收益的折现值之和。

　　（3）重置成本法，是对待估房地产的各项成本构成进行分析，求取待估房地产在估价时点的重新构建价格（重置价格或重建价格），然后扣除折旧，以此估算房地产的客观合理价格或价值的方法。评估房地产价格时，是以房屋的建造原值为基础，按平均折旧年限计算的。地产评估的成本法。是根据开发土地的各项费用来估算单位土地价格成本。然后拟定地价，即包括征地拆迁费、开发费、正常利润、税收等。成本法的理论依据为生产费用价值论。它主要是从开发者角度，运用等量投资至少获取等量收益的投资原理，根据产品定价的一般原则，将房地产的价格确定为所有投入资本和利润之和。

　　2.三种评估方法的局限性。

　　从房地产评估实践来看，即使是同一房地产，采用这三种方法评估所得的结果有时也相差较大。一般而言（不考虑农用地），成本法的评估结果低于收益法的评估结果，而市场比较法的评估结果介于成本法和收益法之间。这是因为：成本法是从供给角度出发，收益法是从需求角度出发，而市场比较法则是从供求均衡角度出发的，供求双方达成交易的条件使房地产使用带来的收益要大于或至少等于房地产的成本，其超额部分将由供求双方分享。此外，三种评估方法在具体应用过程中也受到一些条件的限制。存在不足之处。

　　采用市场比较法，需要有充足的房地产交易的完善交易资料，不适用于较少在市场上交易的应税房地产。如在一些房地产市场尚不成熟的地区，就很难采用这种方法进行估价。即使是在房地产市场比较发达的地区，比较法也可能不大适用于某些极少交易的特殊房地产，如城市污水处理厂、电话交换站等。

　　收益还原法的基本思想简单明了，但是在计算中确定适当的利率和预测房地产未来纯收益并不容易。对于没有收益的房地产或者收益无法预测的房地产，无法采用收益法实施评估，而且未来收益的估算也受到企业经营管理水平的影响。在实际操作中，还原利率的确定随意性大，往往对评估结果产生较大影响。

　　从理论上讲，只要是可以估算其成本的房地产，都可以采用成本估价法。但是，现实生活中房地产的价格取决于其效用，而不是所花费的成本；房地产成本的增加并不一定能增加其价值，投入成本不多也不一定说明其价值不高。另外，采用成本法进行估价比较费时费力。难度最大的是折旧的计算，尤其是对陈旧的房地产，往往以估价人员的主观判断为依据，同样会影响估价的准确性。

　　3.评估方法的选用。

　　各种评估方法都有其固有的优缺点和局限性，事实上国际上以市场价值为房地产税计税依据的国家通常区分不同情况，如数据资料情况、市场状况、待评估房地产特点等，同时采用多种方法。具体而言，对于交易经常发生且有完善交易资料的房地产类型应优先采用市场比较法，如商品房、商业铺面等；对于一些很少发生转让而用于盈利目的的房地产可采用收益还原法，如经济落后的地区，房地产市场发育不完全，缺少可比较的交易资料，可选择收益还原法；而对于一些特殊的房地产，既无法获得可比较的交易资料又无法通过使用者的角度确认其收益的，可采用成本重置法。

　　（三）评估技术

　　房地产估价的目的不同，对选用的评估技术及估价结论的总体要求也会不同。例如，以买卖、交换为目的的评估，价格结果要求精确，采用的是单一的房地产评估，估价除考虑位置、用途、成新等因素外。还要进一步考虑房屋的朝向、楼层、装修水平等个体差异，将每宗房地产的价格差异反映出来。而以课税为目的的评估，一方面涉及社会公众的广泛利益，另一方面估价工作量非常大。因此要兼顾效率和公平，在遵循一般评估准则的同时，应当以总体公平为出发点，同时可以忽略某些体现个性差异的影响因素，如装修水平、朝向、楼层等，侧重考虑构成房地产计税价格的因素，如：单位面积建安造价、基准地价（土地出让金）、建筑容积率、成新率（房屋的新旧）等，采用批量的评估方式。

　　（四）评估步骤

　　对不动产进行批量评估，主要包括三个步骤：

　　1.对课税不动产进行确认。要求对辖区内所有不动产进行基本描述，内容包括不动产位置、土地面积和允许用途、建筑物的面积、年代、材料、质量等，大量不动产的基本信息经过整理后，储存在特定的数据库中。

　　2.收集市场信息。包括房地产的市场交易价格、市场租金水平和建造成本信息等。

　　3.估价。根据我国目前的征管情况，为了将评估成本有效地控制在一定范围内，计税依据的表现形式应以小区或某个路段的形式（同一类型的房地产）表现出来，而不是具体、单个的房产。

　　（五）评估周期

　　以市场价值作为基础，对房地产按评估值进行征税，必须要考虑到市场价值变动的影响。因此，房地产计税依据的评估应定期进行。评估周期的长短主要受两方面因素影响：一是经济发展和其他因素（通货膨胀或环境改善带来的房地产增值等）的影响程度：二是受制于重新进行评估的成本；另外，评估周期在一定程度上也受所选用的房地产计税依据类型和是否具备现代化的计算机系统及合格的评估人员影响。如澳大利亚，其计税依据采用的是土地价值，不需要考虑房屋建筑物的价值变化，因此，在拥有先进的计算机系统的基础上。可以较方便地进行批量评估，一年进行一次；德国采用的计税依据是土地与地上建筑物价值，由于其经济发展较为稳定，市场价值变化不明显，其课税评估周期为6年，而事实执行的评估周期在6年以上。

　　就我国目前的情况而言，经济仍处于转型和上升期，经济波动在不同年份间表现得较为明显，房地产市场价值受经济发展及通货膨胀因素影响较大，评估周期不宜定得过长。同时，我国不同地区之间社会及经济发展不平衡，地区差异明显，评估周期不宜采取一刀切的办法，建议可由国家确定一个浮动期间，如在3～5年之间，由各省根据实际情况具体确定。这样，既可保证计税价格相对稳定，又能体现经济发展、环境改善等因素所带来的市场价值变化，保证财政收入目标的实现。

　　（六）评估时点

　　由于年初和年终房地产的价格通常会有一些特殊波动，按国际通行的做法，计税评估时点宜选择在每年7月1日。

　　四、评税机构的设置及对争议解决机制的构想

　　（一）评税机构设置

　　房地产税评税机构的设立模式，世界各国的做法不尽相同，但大多在税法中予以明确。评税机构的设立模式主要涉及两方面的问题：一是评估权限，即在税收政策及评估标准上，如何划分中央税务机关和地方税务机关的权限，如德国是由地方制定评估标准，英国的评估标准则由中央政府制定；二是评估机构的设立及归属。大多数国家都设立了专门的评估机构，有的直接归属于税务机关，如美国；有的归属于地方政府，如澳大利亚。有的国家的地方政府，为了节省成本、提高税务行政效率，倾向于委托社会评估机构进行评估。

　　鉴于我国目前房地产市场评估机构组织松散、管理不规范的状态，为了保证评估工作的公正、合理，房地产计税评估工作不宜委托中介机构，而应设立专门的房地产税评估机构。由于房地产计税依据评估涵盖了大量的税收及评估专业知识，其间还涉及各有关部门的信息交换问题，以我国目前的情况，若是成立独立的专门机构。其所面临的人员和协调问题将是显而易见的。而对税务机关而言，经过多年征收各类房地产税收的实践，一方面已积累了相当的涉税评估案例与经验，如不动产营业税对于交易价格明显失真的房地产交易评估，房产税中关于对房屋原值的评估以及土地增值税对交易房地产增值额的评估等；另一方面。为了实现数据采集和税源监控的需要，各地税务机关大多与国土、房产、统计等相关部门建立起了卓有成效的工作联系制度。因此，建议将评估机构设置于税务机关内部，并采取相对独立的方式，其机构职权应与征收部门平行。这样，既可保证评估工作相对独立地完成，又可充分利用税务机关在人员及协调机制上的优势，促进评估工作顺利开展。

　　关于评估权限的问题，为了进一步完善我国地方税制体系的建设。建议在立法上要充分考虑到房地产税的地方税特性，在税收政策和评税标准的制定方面赋予地方一定的权限。同时，尽管房地产税是地方税，但由于涉及国家对土地、房产资源的宏观政策，由中央政府进行监控是十分必要的，因此，国家税务总局内应设立专门机构。加强对地方评估机构的指导和监督。

　　（二）争议解决机制

　　房地产计税依据的评估量大面广，且其中涉及的因素及技术问题较为复杂，纳税人对评估值产生异议在所难免，因此，相关的法律法规应做出安排，以保证纳税人对评估结果申诉的权利。首先，在组织上，各地应设立独立于评估部门的专门的复核委员会，并组成评估专家团，在组织上保持独立性和权威性；复核委员会的主要任务是处理纳税人的申诉，以确保税负的公平和一致性；其次，要保证纳税人的知情权，税务机关对房地产计税依据进行评估后，应将初评的结果及房地产的有关资料在正式征收之前公布在有关的媒体或网站上，并给予一定的申诉期。在申诉期内，如果业主对计税价格持有异议，可以向评估机构申诉，若对申诉结果仍不满意的。业主可以向当地复核委员会申请复核，复核委员会应尽快将结果书面通知业主和相关评估机构，最终的计税价格应以复核委员会公布的结果为准。