——“强化税务监控和稽查体系的研究”课题研讨会观点综述

　　根据国家税务总局、中国税务学会1997年税收调研课题的部署，第八课题组“强化税务监和稽查体系的研究”课题研讨会于1997年8月26～28日在贵州省贵阳市召开。参加会议的有贵州、云南、福建、海南、安徽、四川、北京、武汉税务学会和中山大学等单位。

　　现将研讨会的主要观点综述如下：

　　一、关于建立严密的税务监控体系问题

　　与会代表探讨了税务监控的基本概念。认为税务监控是指国家税务机关根据税法规定和实现税收征管职能的要求，对纳税人履行纳税义务的真实、正确、合理、合法进行有序监督；对税收征管活动全过程进行有效控制；对税务人员的行政执法行为进行有力制约。税务监控的基本功能是通过开发、完善征管应用系统，把从税务登记开始的系列税收征管活动纳入计算机管理，对税收的现状、发展及变化动态进行监督和控制。税务监控具有层次多、范围广、力度强的特点。

　　与会代表深刻分析了强化税务监控的重大意义，认为国务院办公厅批转国家税务总局《关于深化税收征管改革方案》中提出了“建立以计算机网络为依托的管理监控体系”的要求，这在我国税收征管历史上，在中央文件中首次明确提出建立税务监控体系。这既是对我国税收征管历史经验的科学总结，又是充分体现了确立新的税收征管模式的内在规律，适应了依法治税，从严治队，加强征管，保证征收的客观需求。强化税务监控体系是社会主义市场经济发展的需要，是充分发挥税收经济调节作用的需要，是实现两个转移的需要，是培养高素质的税务干部队伍，促进勤政廉政建设的需要。

　　与会代表还具体分析了强化税务监控的现实必要性与重要性，认为强化税务监控，对实践新时期“法治、文明、公平、高效”的治税思想极为重要。这是因为税务监控体系的建立和强化，将逐步改变当前税务监控标识不统一，功能不完整，层次不清晰，网络不健全的状况。将在税务监控的范围、功能、层次和手段等方面实现四个重大转变：即税务监控的范围将由单项监控向整体监控转变；税务监控的标识将由无序、模糊状态向有序透明状态转变；税务监控的内容将由浅层向深层转变；税务监控的手段将由手工低效向科技高效转变。

　　代表们认真研究了如何建立一个严密、高效、先进的税务监控体系问题，认为建立科学严密的税务监控体系是与新的税制格局相适应，以计算机网络为依托的，以税收征管基本要素为监控内容的，全方位、多层次、上下结合，纵横交叉、内外协调的体系。为要达到理解的效应，研讨提出当前应着力建立和完善四种类型的监控机制，作为必达的基础目标，即建立和完善以征管基础环节为监控对象的综合型的集中监控机制；建立和完善以重点税种为监控对象的管理型的分项监控机制；建立和完善以征、纳主体执法行为为监控对象的法制型的分层监控机制；建立和完善以部门协调为监控枢纽的保障型的双向监控机制。

　　代表们认为，要充分发挥税务监控机制的整体效应和保证其有效运作，需要有相应的条件和措施：即健全的纳税监控组织机制，规范的税收执法监控制度和科学的税务监控手段。计算机作为强化税务监控的重要依托，当前迫切需要强化功能，完善网络，配足硬件，提高技能。

　　二、关于建立严密的税务稽查体系问题

　　代表们在讨论中认为，随着市场经济的发展，经济成份趋向多元化，征纳双方保护税收和流失税收的矛盾将更加突出。而经营方式的多样性与个人收入渠道的多元化更增加了税收的征管难度，使税款流失变得更加容易。为了最大限度地减少税款流失，必须建立科学严密的稽查体系。

　　与会代表认为建立严密的税务稽查体系是充分发挥税收职能的内在要求，是新税制实施的有力保障，是保证税收工作的重要支柱，也是适应社会主义市场经济新形势的需要，是促进廉政建设的有效措施。

　　代表们在讨论中认为，随着征管改革的深化，税务稽查从组织机制到稽查方式有一定的基础，工作中取得了很大的成绩。反映在：税务稽查机构从无到有，稽查工作由弱到强；税务稽查的职责逐步扩大并日益规范；税务稽查的地位和作用日益突出；税务稽查的质量逐年提高。

　　代表们认为虽然税务稽查工作在不同方面取得了很大成绩，但从总体来看，目前与其在税务工作中所处的地位还不相称，在某些方面存在一些不容忽视的问题，主要反映在：

　　1.税务稽查的刚性和力度不够，“以补代罚”、“以罚代刑”的现象影响了稽查工作的震慑作用。

　　2.稽查机构的设置不统一，稽查专业人员匮乏，素质不高。

　　3.稽查工作的职权范围不明确，稽查程序不合理、不规范。

　　4.稽查装备落后，办案经费不能保证。

　　还有的代表认为，完整的税务稽查体系尚未建立起来，税务稽查职能不够明确；稽查执法缺乏明确的法律，使稽查工作难以产生应有的社会效应；税务稽查缺乏独立行使稽查权的权力和手段；税务稽查工作的监督制约机制和竞争激励机制尚未形成。

　　代表们认为，要健全稽查运行机制，当前应着重构建与完善稽查组织体系，健全稽查制度，改革稽查方式，提高稽查工作效率，建立司法保障体系和加强税务稽查队伍。

　　1.确保稽查工作有序运转的组织体系的构建。要从上到下建立一个上下贯通，信息灵敏，统一指挥，令行禁止的税务稽查组织体系；应根据不同地区的具体实际情况，遵循税务稽查的基本任务，坚持“精简效能”的原则，科学合理地设置税务稽查机构。有三种观点：一种观点认为税务稽查的组织形式大体上分为一级稽查和双层稽查两类。对管辖区域范围较广，税源较为分散的税务机构，如大量的小城市、大中城市的区税务局和县税务局，在县（市）设税务稽查局，内部设立选案科、稽查科、审理科、执行科和负责辖区内稽查工作的业务组织与指导，各征收分局和农村中心税务所鉴于其职能已发生变化，可改设为稽查分局。第二种观点认为改变多头重复检查的现状，减轻纳税人负担，降低稽查成本，为此建议：①实行国、地税务局定期联合稽查制，对共管户列出详细的稽查计划，由两局稽查人员共同组成检查组，对纳税人按各自的重点开展稽查工作。②在一个税务管辖区域内只设立一个相对独立的稽查机构。税务稽查从目前国、地税务局分离出来，以突出重点稽查的功能，形成独立的税务稽查体系，由国家税务总局的稽查机构垂直管理。第三种观点认为，理想的税务稽查组织模式应是自上而下地逐级单独设立稽查机构并实现稽查机构与征管机构的彻底分离，成为独立执法主体。

　　全国、省、地稽查组织模式。全国、省、地稽查组织对内行使稽查管理职能，对外称稽查局（分局）。

　　省辖市稽查组织模式。由市局设立一套单独的税务稽查机构，对市区所有纳税人进行检查，实现稽查机构与征管机构彻底分离。

　　县（市、区）稽查组织模式。建立县（市、区）税务局、税务分局双层稽查组织体系，县、区分局一级稽查机构主要负责根据选案结果进行的日常稽查和一般专项检查；市一级稽查机构侧重于大案要案和重大举报案件的稽查以及全市稽查工作的指导和协调。对稽查机构实行双重体制：即在人事、经费、业务上实行垂直领导；党务、纪检由当地税务局领导，使税务稽查真正成为征管格局中独立的体系。

　　2.建立和健全科学严密的税务稽查制度。有的代表建议：首先，由国家制定颁发《税务稽查条例》，从法律法规上明确税务稽查的地位和作用。其次，制定全国统一的《税务稽查机构管理办法》，以明确执法主体。在此基础上，制定税务稽查工作基本的行为规范，如：税务稽查人员岗位目标管理制度，税务违法案件举报管理办法，税务稽查回避制度，税务稽查工作实施细则，税务稽查对象分析选案标准，稽查档案管理制度，清算报告制度，税务稽查成果分析使用制度，税务稽查执法检查制度，税务稽查与税务申报、税务代理衔接办法，税务稽查审理制度，稽查工作廉政纪律，纳税人税务违章处罚制度等，使之有章可循，有规可依，防止税务稽查工作的随意性和盲目性。还有的代表提议，规范科学的工作制度包括：①制订稽查计划制度；②建立人机结合的税务稽查选案制度；③确定形式多样的查案实施制度。如：建立日常性的案头查案制度；积极推行调账查案制度；完善实地查案制度，这三种查案方式在实际操作运用时，应根据不同案情线索及违章的性质具体去确定；④实行稽查与审理分离制度；⑤建立权威、及时、高效的结案执行制度。

　　3.改革稽查方式，提高稽查工作效率。有的代表在讨论中提出，改革稽查方式必须实现稽查职能的两个转变，就是由旧体制下组织收入型向管理监督型转变。由粗放分散型向重点集中型转变。要使稽查工作真正起到“重中之重”的作用，必须达到“四化”目标：①日常稽查程序化。认真落实总局制定的《税务稽查工作规程》，结合实际制定具体的实施办法和贯彻意见，尤其是要开发、运用计算机选案查案结案的程序。②违章处理法制化。在案件处理上一定要以法律法规和规章为依据，做到定性准确，为此，要建立专家咨询制和案件处罚责任追究制。还有代表提出要建立相互制约机制，加强部门之间的监督，完善稽查内设机构，建立内在制约机制：一是实行稽查与税款收缴分离制度；二是稽查的处理结果公开；三是稽查工作的选案、稽查、审理、执行分别设立工作部门，做到选案不查案，查案不审案，审案不执行。③文书使用规范化。日常的税收稽查除了统一印刷并使用《税收征管法》和国家税务总局下发的有关执法程序已统一的21种执法文书外，还应结合实际需要，制定保证稽查工作正常运行的执法文书。④稽查手段现代化。必须给稽查机构配备现代化的交通通讯、调查取证、自我保护等方面的装备和必要的经费，加快稽查装备的现代化进程。通过使用现代化手段，提高稽查快速反应能力和效率。

　　4.建立提高稽查工作效率的情报网络。税务稽查情报收集是选案的基础，只有充分收集占有纳税人有关税收的资料确定的稽查对象才更准确，因而收集稽查情报、信息储存于资料库就成为一件必要的工作。

　　税务稽查情报网络的情报来源及其建设可以从以下几方面着手：①纳税人纳税资料收集；②群众举报资料收集；③利用大众传媒收集；④建立税务系统与社会有关部门的信息网络。⑤税务代理和税务咨询等中介机构提供的信息。逐步形成各级、各地税务机关、行业主管部门、社会相关部门三者联合，三位一体的点、线、面相结合，全方位、高效率的信息情报网络。

　　5.建立独立的税务司法保障体系。税收司法保障体系便于稽查、检查、审判、执法等环节在内的密切配合，协同作战，使税务稽查充分发挥其监督惩处、教育和保障收入职能。

　　6.要建立一支政治素质好，工作责任心强的稽查队伍。稽查干部要有较宽的知识面和较强的处理问题的能力。能操作和使用现代化的稽查设备和工具。为此，要加强稽查人员的培训，提高业务技能，建立稽查人员的等级制和激励机制，提高稽查人员的整体素质。

　　三、加强税源监控与分析问题

　　与会代表认为：税源监控是对税收收入来源的监督与控制。监控的主体，不仅包括各级税务机关，也包括与税源相关的政府职能部门、社会组织机构。监控的对象，不仅包括纳税人，也包括税收委托代征责任人、代扣代缴义务人。

　　研讨会上，代表们就税源监控分析了当前存在的主要问题：①在认识上不重视，存在着完成了任务就万事大吉的思想；②在监控环节上出现疏漏，导致税收流失；③在监控手段上，系统内的计算机运用网络化，智能化水平低，更没有深入监控纳税人的税收状况；④在监控机构上，税务机关内部缺乏协调，各环节进行税源分析处理尚无专业职能部门；⑤在配套环节上，外部与经济税源关系密切的部门当前还无法为税源的监控提供有力的支持。对加强税务监控的措施及对策有的代表提出：

　　1.改进宣传普及税法的方式和手段，每年的税收“宣传月”利用纳税人正反典型材料，通过新闻媒体，走进千家万户，使纳税人在思想上从过去的“纳税光荣，偷税可耻”转到“纳税是义务，偷税是违法”上，造成遵章纳税的大气候，减少税源流失。

　　2.严密征管环节，建立以规模化、广域化的计算机网络为依托的征管系统，与有关部门联网，形成严密的税源监控网络。通过采集、处理、统计、分析税收数据信息，以及将历史和现在相比较的统一预测模型及相应的智能分析系统，将纳税人的生产、经营以及纳税情况，置于监控网络中，从而为制定组织收入措施，实施稽查选案、统计分析和制定收入计划等提供科学的依据。

　　3.借鉴国外经验，建立健全纳税人识别号制度和税源信息报告制度，纳税人到银行存款、购买股权，进行股票交易以及受雇就业等都得提供和使用纳税号，实行源泉控税，同时建立税源信息报告制度，要求所有支付款项给纳税人的单位都要定期向税务机关报送有关信息。

　　4.为提高税源监控的效率，应成立专门的机构并配备专业人员对税源信息进行综合分析，处理、预测，并协调税务系统内部的各个监控环节和外部与银行、工商、海关等同税源关系密切的各部门的关系。

　　5.根据税源实际制定税收收入计划，克服过去“以支定收”层层加码，依任务治税的作法，根除违背市场经济规律的指定性收入计划，建立起科学的高效的税源监控机制，做到依法治税，把评价税收工作好坏的主要标准，从是否完成任务转移到是否依法治税上来。

　　四、关于建立与征管模式相适应的组织体系问题

　　有的代表认为，建立适应新的征管机制的组织体系，应做好以下两方面的工作：一要科学设置税务机构，调整充实一线力量。具体意见是：省、地市级税务机关的机构改革必须与征管改革统一规划，同步实施，以求得权责清晰，上下理顺；县（市、区）级税务机关的职能主要是征收，其次是管理，必须把县、市、区的税务机关调整为申报征收、管理服务、税务稽查相结合的新格局；县以下的分局（所）应按经济区划调整征收网点。国税机构应设在“两税”相对集中、交通便利、辐射面广的中心乡镇。各级机构都要充实一线力量，做到分工明确、运行高效、保障有力。二要合理划分职责，实行专业化管理。在征管改革中，无论机制、模式、手段、机构都需要人去运作，征管改革的目标最终能否实现，取决于人这个决定因素，因此必须建立严格的岗位职责，突出“竞争”机制，实行“考试合格，持证上岗”的竞聘和交流轮换制度，形成一个“能者上，平者让，庸者下”的新型干部任用机制，形成一支政治坚定、作风过硬，纪律严明、业务熟练、文明服务的税务干部队伍。对于如何搞好优化服务，代表们认为首先要提高思想认识，税务机关是国家的经济执法机关，是政府形象的有机组成部分，依法征税的过程也是提供服务的过程，服务质量的好坏，代表着政府在人民群众中的形象。为了保证税务规范化服务落实到位，优化税收服务，构造监督机制，必须建设好办税服务厅。努力做到：申报征收要集中化，基础管理要标准化，纳税服务要规范化，税务稽查要专业化，计算机应用要网络化，廉政监督要制度化。

　　总之，建立与征管模式相适应的组织体系，必须深刻认识，税务机构是税收征管的载体，机构改革是征管改革的重要组成部分，模式的改变必须与机构改革同步进行。