税收优惠是指一个国家或地区为了达到一定的经济目标和社会目标，对特定纳税人或征税对象给予照顾和鼓励而采取的减轻或免除税负的措施。我国税收优惠在吸引外资、引进技术、调整产业结构和促进经济发展等方面发挥了重要的作用。但也不可否认，随着我国市场经济体制的确立和其他客观经济条件的变化，以及税收制度的进一步深化改革，现行的税收优惠政策已不能适应经济发展的需要。加强税收优惠法制化建设，完善税收优惠制度已势在必行。

　　一、我国税收优惠法制化的现状

　　1994年税制改革，废除了许多不合时宜的税收优惠措施，缩小了减免范围，但仍属于法制化的初级阶段，依然存在一些问题。

　　（一）税收优惠的法律效力低，缺乏统一性和规范性。

　　目前我国开征或准备开征的18个税种中，经过正式立法的只有《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》。其他税种仍然停留在由国务院发布暂行条例和规定，由财政部发布实施细则和解释通知的水平上，立法层次低，法律效力低，在实际操作中，执行力度不强，无法满足社会主义市场经济法制化的迫切要求。以企业所得税为例，内资企业所得税的税收优惠措施只在国务院发布的暂行条例第八条列了两项规定，至于具体采取哪些税收优惠措施，则散见于其后由财政部、国家税务总局发布的《关于企业所得税若干优惠政策的通知》和《企业所得税若干政策问题的通知》，这不仅使税收优惠措施缺乏规范性，而且其法律效力也远远落后于涉外企业所得税。此外，由于税收优惠政策多层次，使税收制度复杂化，缺乏统一性和权威性。

　　（二）税收优惠在政策导向上忽视了财政需要。

　　在改革开放初期，我国对外国投资者采用全面优惠原则，这在当时的特定环境下的确起到了吸引外资的积极作用。但是，随着我国投资环境的逐步改善，市场经济环境的逐步形成，这种全面优惠的弊端越来越明显，主要表现在放弃的税收较多，税务成本较高。同时，在尚未同跨国纳税人的居住国政府普遍签订国际税收协定的情况下，实行全面优惠并不一定能得到预期效果。而我国由于经济的高速发展，由政府财政投入的基础建设不断扩大，地方政府为满足财政需求而导致“减税增费”现象愈演愈烈，使税收优惠在政策导向上忽视对财政需求的缺点更突出了。因此，根据我国现有的财力，必须严格实行税收优惠的总量控制和效益控制，以免不适当地影响应有的财政收入和国家的宏观调控。

　　（三）缺乏与开放型经济发展相匹配的条件。

　　随着改革开放的不断深入发展，我国经济正逐步与世界经济接轨。但现行的税收优惠明显缺乏与开放型经济发展相匹配的条件。

　　1、政策法规不明晰。各税种的税收优惠层次不同，难免出现重叠、不合理现象，减弱了对外商投资的吸引力；政策法规的持续性、稳定性较差，使外商进行投资时顾虑重重，不敢加大投资力度；政策法规的不明晰也使我国在参与国际经济事务中常处于不利地位。

　　2、没有解决加入世贸组织要求的国民待遇问题。根据关贸总协定无歧视原则和关贸总协定中国工作组对我国提出的要求，在投资政策上要做到全国统一，取消各个不同区域给予差别待遇的规定，实行同一关境内税负待遇一律平等。虽然，1994年税制改革迈出了国民待遇无差别的第一步，但仍有不少的阻力：首先，涉外税收优惠措施造成的超国民待遇局面没有改变；其次，进出口关税的名义税率仍未达到加入世贸的要求。由于关税是一国对外经贸的最后防线，为避免对国内企业冲击过大，只能慢慢降低税率，这需要时间的过渡。再者，区域经济不均衡的状况没有改变。长期以来，国家为鼓励沿海地区加速经济发展，给予许多税收优惠，虽取得了一定的成效，但区域经济不均衡状况却加剧了。如何改变这种状况，为“入世”创造国民待遇无差别的理想环境，正是推进税收优惠法制化建设必须解决的实际问题。

　　二、推进税收优惠法制化建设的对策

　　通过上述分析，我们可以看出，现行税收优惠必须进一步改革完善，必须加强法制化的建设，从而高效、科学地发挥税收的经济调节作用。

　　（一）税收优惠法制化的目标。

　　当前的任务是规范税收优惠，在不违背税制改革基本原则的前提下，继续针对个别可能危及经济发展与稳定大局的问题采取灵活或缓解的税收优惠措施。长远的目标是根据国家的经济发展状况，借鉴国外先进经验，建立符合社会主义市场经济法制建设要求的科学、合理的税收优惠法制体系。

　　（二）税收优惠法制化应遵循的原则。

　　1、适度兼顾的原则。在税源一定的条件下，税收优惠与税收收入互为消长，满足税收优惠的需求必然要以牺牲暂时的税收收入为代价。税收收入受到过多的损失，不但会影响国家预算的平衡，严重时还会影响宏观调控。但从周期上分析，两者又是辩证统一，相辅相成的。推进税收优惠法制化建设应做到：科学地把握税收优惠的范围、规模，兼顾眼前利益和长远利益，兼顾国家财政和宏观经济发展的需要，使之相互适应、和谐。

　　2、扶持调节的原则。市场经济客观上要求税收按照相对的“中性”、“弹性”原则来进行，减少对社会经济活动的干扰，为各纳税主体创造公平竞争的环境。但由于市场经济特有的缺陷和盲目性，难免会有经济结构不合理和分配不公等矛盾。因此，国家制定和实施相应的税收优惠政策，以扶持国计民生所需的行业、部门，减轻特定纳税人的社会负担，调节收入差距，缓解分配不公的矛盾。

　　3、公平税负、促进竞争的原则。只有公平税负，才能使各种类型的纳税人，处在同等的外部条件下，发挥各自优势，开展有益竞争，从而既能保证财政收入，强化国家宏观调控能力，又能鼓励先进，鞭策落后，发挥市场经济优势，优化资源配置。税收优惠必须严格遵守这一原则。还需要说明的是，公平税负包含了横向和纵向公平的内容，征税要适应不同类别纳税人的承受力。

　　（三）完善税收优惠法制化的措施。

　　1、从立法的角度进行改革。

　　（1）建立以税收基本法为主体的税收法律体系。税收基本法是指用以统领、约束、指导各单行税法、法规，具有最高法律地位和法律效力的税法。作为统驭各单行税法、法规的母法，其制定对于我国税制改革的深化、税收立法的完善和税收司法的加强将起到重要的保障作用。就完善税收优惠法制化而言，首先，鉴于税收优惠要适应不同时期的政策需要和实际情况，有较大的时效性，为保持作为税收基本法的稳定性，可以考虑在税收基本法中只讲共同性、原则性的内容，而将具体优惠措施明确授权给国务院。其次，根据税收优惠在我国经济发展中所处的重要地位，应该制定兼具实体法和程序法为一体的税收优惠法律。作为实体法的要求，应规定享有税收优惠的纳税人的权利和义务；作为程序法的要求，应规定判别是否为符合条件的纳税人的程序等。至于税收优惠来取的具体措施项目、内容、办法和审批程序，则由国务院根据税收基本法的明确授权，与税法的实施条例并列，单独立法，以加强税收优惠法制的规范性、透明性和整体性，并便于执行和实施调整、修订。总而言之，税收优惠纳入税收基本法是建立全面的、以税收基本法为主体的税收法律体系的具体要求。

　　（2）统一内外税制，统一优惠标准。首先，对内外资企业使用统一的税法征税，是国际通行做法。我国继统一内外资流转税制和中外籍个人所得税制之后，抓紧统一内外资企业所得税制，是当前大势所趋。其次，统一优惠标准。现行内外资企业所得税中最大的差别是实行不同的税收优惠措施。而且主要集中在以减免税为主的优惠方式上。考虑到目前的经济发展不应再停留在以往粗放型经营发展的水平上，国家应为外资企业创造更科学、更优越的投资环境，而不是采用过去的“低税”政策。所以，可以通过统一税制的机会，在税法中明确规定消除以减免税为主的直接税收优惠方式，统一采用软科学的间接税收优惠方式，以体现公平性。

　　2、加强对税收优惠执法的管理。

　　首先，规范税收优惠执法，杜绝“人情税”、“关系税”。主要是加强内部监督和外部监督。内部监督上应强化税务机关内部监督机构的职能，坚决杜绝执法人员利用法律赋予的行政职权损害国家利益；外部监督指社会监督，主要是通过税收法律制度的宣传、使全民对税法更了解，明确自己的权利和义务，监督执法人员的行为，及时指正其不法行为。其次，提高税务执法人员的素质。一方面是提高执法人员的业务水平，增强实务操作中发现问题、分析问题、解决问题的能力；另一方面是加强税务执法人员的思想品德教育和法制教育，使执法人员明确为亿服务和依法治税的宗旨，公正严明地执法，树立新型的社会主义税务工作形象。

　　3、借鉴外国先进经验，建立科学有效的税收优惠法制化体系。

　　推进税收优惠法制化建设，不仅是税收优惠法律、法规的完善，执法、司法的强化，还涉及如何与国家经济相协调、相促进的问题，并与之相配套。我们应放眼未来，借鉴国外行之有效的做法，结合我国的实际情况，建立科学，有效的税收优惠法制化体系，即建立以税收基本法的有关规定为核心，以国家大政方针为基准，以各种具体的法规措施为内容的税收优惠法制化体系。