为了适应建立我国社会主义市场经济体制的需要，进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，国务院决定，从1994年起，实行分税制财政管理体制。分税制是在按事权划分支出范围的基础上，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，建立起中央税收和地方税收体系。可以说分税制改革的实施，改变了我国长期没有相对独立的地方税收体系的局面，奠定了地方税收体系的基础。但是，从近几年的运行情况看，目前中央税收几大主体税种已到位，体系基本完善，而地方税收体系构建却相对滞后，远未到位。税种多，收入少，立法层次较低，内外两套税制并存，特别是中央与地方权责不匹配等问题越来越突出，影响了地方政府的积极性，也是引发“三乱”问题和造成分配领域混乱的重要原因。构建科学、合理、有效的地方税收体系，改革和完善分税制管理体制已成当务之急。

　　一、我国地方税收体系存在的主要问题

　　现阶段，我国由地方税务系统负责征收和管理的税种有：（1）营业税；（2）个人所得税；（3）土地增值税；（4）城市维护建设税；（5）车船使用税；（6）房产税；（7）屠宰税；（8）资源税；（9）城镇土地使用税；（10）地方企业所得税（包括地方国有集体、私营企业）；（11）印花税（除股票交易印花税之外）；（12）筵席税；（13）农业税（包括农业特产税）；（14）牧业税；（15）耕地占用税；（16）契税。表面看来，地方税系中税种不少，但在管理体制和管理工作中，存在不少问题：

　　（一）地方税的税收立法权和管理权过分集中于中央。

　　改革开放以来，我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。在这种思想的指导下，我国的税收立法呈现出高度的集中性特征，无论是中央税、中央地方共享税还是地方税，基本上都是由中央统一立法，地方只能在税收法律、法规明确授权并且在不与其相抵触的前提下，对某些地方税种，如房产税、车船使用税等行使制定实施细则的权限，一般都无权自定地方性税收法规。从总体上看，税收立法权高度集中于中央，在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求，对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收经济效率低下等诸多问题，在很大程度上制约了税收职能作用的发挥，与社会主义市场经济的发展也越来越不相适应。

　　（二）税制不够稳定。

　　为加强中央的宏观调控职能，提高中央收入占整个税收收入的比重，中央对本来归属地方的、有发展潜力、较易管理的税种，采取分成等办法扩大收入，造成地方税收入的不稳定，挫伤了地方发展经济、培养税源的积极性，影响了中央的权威和法律法规的严肃性。比如，金融行业提高营业税税率增加的税收，对个人储蓄存款利息课征的个人所得税等，都是在增加中央收入；而减少的大多是地方税收，如固定资产投资方向调节税、企业所得税、契税等等。再如，营业税，由于与增值税交叉，随着经济体制改革的深入和社会的发展，部分项目将转化为增值税。

　　（三）地方税主体税种缺位。

　　按分税制财政管理体制规定，属于地方征收的税种有16个，但目前实际征管的只有12个（有的尚未开征，有的暂缓开征，有的暂由国税部门征管）。名义上开征的税种多、实际上绝大部分税种税基小、税源散、征管难、成本高。如屠宰税、车船使用税、房产税、个人所得税等税种，税源分散、收入隐蔽、流动性大、难于控管。所以，在现行地方税收体系中，尚无涉及面广、调节力度强、征管简化、收入规模较大且起主导作用的税种，导致地方税收入总量较小，占地方财政收入或GDP的比重偏低，调控力度不强。

　　（四）地方税税种改革进展缓慢。

　　一些该开征的新税种，如社会保障税、遗产和赠与税、证券交易税迟迟未能出台；一些该改进的税种，如城市维护建设税尚未得到改进；一些该合并统一的税种，如内外资企业的地方税种至今没有统一起来，致使在内外资企业所得税以及房产税、车船使用费、土地使用税、城市维护建设税等税种的征收方面内外有别，既不利于公平税负，实现平等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨。

　　二、构建合理、规范的地方税收体系

　　地方税系的合理性体现在有利于中央政府宏观调控，能调动地方政府发展经济的积极性，税制结构科学，税种划分适当，主体税种税基稳定，辅助税种税源丰富，较好发挥地方税收的财政功能和社会调节功能，基本满足地方公共财政的开支；其规范性体现在依法治税，全面实现税收法制化，增强税收透明度上。任何一项税收政策都必须以法的形式予以明确，并以适当的形式予以公开，做到有法可循、有法必依，避免以人治代替法治，随意性过大。

　　（一）合理划分地方税管理权限。

　　国际上税收管理大体上可以分为中央集权型（如法国、英国、韩国、瑞典等国）、地方分权型（如美国、德国、加拿大等国）和中央地方兼顾型（如日本、澳大利亚等国）三种模式。理论与实践说明，在我国现阶段，税收管理权限适当集中是必要的，这对于保证国家税收制度的统一和中央宏观调控具有重要意义。同时地方适当分权也是必要的，这将有利于调动地方政府管理税收的主动性，便于地方政府根据本地经济和社会发展情况灵活运用税收政策，充分发挥地方优势，保证税收制度和政策更能适应地方需要，符合税收的公平效率原则，更有利于根据实际情况拓宽税基，发掘、培植税源、清费归税、清费立税，从根本上解决各级政府“滥收费”等问题。

　　1.健全税收一般性规范，制定《税收基本法》或《中华人民共和国税收法》。我国目前尚无统领整个税收体系的税收基本法，地方税体系乃至整个税收体系建设尚缺乏更充足的法律依据和操作规程，因此，可制定《税收基本法》或《中华人民共和国税收法》，作为《宪法》精神的延伸，贯彻税收法定主义原则，为地方税的立法权、管理权、收入规模、管理体制等作出法律规范，促进地方税体系的建设和完善。

　　2.合理划分管理权限。具体来说，第一，中央税和共享税，例如增值税、营业税、资源税、证券交易税等其立法权归全国人大或其常委会；税种的开征或停征，税目、税率的调整，加成或减免由国务院决定；实施细则的制定及税收法律、法规的解释权归财政部或国家税务总局。第二，全国统一开征而且对国家宏观经济有较大影响的地方税，例如企业所得税、个人所得税、社会保障税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、农牧业税等，其立法权集中在全国人大及其常委会，但征收管理权和部分政策调整、解释权应下放给地方。第三，全国统一开征但对国家宏观经济影响较小或地方特色较浓的地方税，例如城市维护建设税、车船使用税、遗产和赠与税、印花税、房产税、土地使用税、农牧业税、农林特产税、耕地占用税等，由全国人大及其常委会立法，地方制定实施办法，政策解释权和征收管理权完全归地方。第四，全国不统一开征的地方税，例如屠宰税、筵席税、契税，其立法权、政策解释权、征收管理权全部归地方。此外，地方可结合当地经济资源和社会发展状况，报全国人大及其常委会批准，决定开征或调整一些地方税种。为了避免开征税种过多过滥，地方开征新的税种或制定地方税收法规，必须按程序和管理权限报全国人大及其常委会或国务院申报备案，经批准后方能立法开征或实施。

　　（二）改革完善地方税制结构，保护主体税种税基稳定。

　　按照地方税制的受益原则、效率原则、分割原则，我国地方税制的建立应在有利于中央宏观调控的前提下，调动地方政府发展经济的积极性，使地方税具有税制结构科学、税种划分合理、主体税种稳定、辅助税种丰厚的特点，并能全面、完整地体现地方税收的财政功能、调节功能。

　　1.巩固营业税在地方税收体系中的主体地位。目前，营业税在地方税收入中举足轻重，必须把营业税作为一个独立完整的地方税种，巩固其主体税种地位，并适当扩大征税范围。一是大力发展第三产业，充裕营业税税源，拓宽营业税税基；二是将应纳入尚未纳入营业税范围的应税收入行为，如行政事业单位服务性收费等纳入征税范围；三是明确界定混合销售行为，确定具体标准和范围，从政策上划清征收增值税和征收营业税的界限，避免发生混税种混级次的问题；四是同一收入税不重征，对房屋出租的租金收入，征收营业税不征收房产税。

　　2.统一现行所得税制。在企业所得税方面，一是适应WTO原则，尽快统一内外资企业所得税；二是合理确定税基，统一税基，不论企业经济性质、行业差别，所得税应税收入的确定和税前扣除范围与标准必须一致；三是改变企业所得税按隶属关系划分收入归属的办法，将企业所得税作为中央与地方共享税；四是简并税率，统一实行30％左右的税率。在完善个人所得税方面，一是由现行分类税制模式向分类税制与综合税制相结合模式过渡，最终向综合税制模式发展；二是降低名义税率，简化税率档次；三是加强完善个人收入自行申报纳税制度，简化税制，用先进的科学手段加强征管，严厉查处偷逃抗税行为；四是对扣除费用进行改进，下放扣除权限，由各省根据当地实际，实行差别扣除额。逐步统一中国公民与外籍人员的费用扣除标准，适当提高起征点，将住房、医疗、教育、养老支出考虑进去。在设计扣除标准时，还应考虑赡养人口、婚姻状况，制定单身标准，夫妇联合申报扣除标准。

　　3.完善财产税制度。按使用占用、转让销售、收益所得三个环节重新设置财产税种。在使用占用环节，将房产税、土地使用税、耕地占用税、城市房地产税合并，实行内外资统一的房地产税；将车船使用牌照税和车船使用税合并为统一的车船税。在销售转让环节，设置房地产登记税，取消契税和现行印花税中财产产权转让税目。在财产收益环节，可先继续征收土地增值税、所得税，待条件成熟后，将土地收益并入所得税实行加成征收，同时取消土地增值税，以此建立起多环节征税、作用互补、自成体系的财产税系。

　　4.改革城市维护建设税。现行城市维护建设税，以消费税、增值税、营业税的实际入库额为计税依据，是一种附加税。它的税基小，税率低且差别大，难以满足日益发展的城乡建设资金需要。为加快城乡建设，规范城乡建设资金渠道，必须改革城市维护建设税。一是以销售收入、营业收入和其他收入为计税依据，扩大税基、稳定税源，使之成为独立税种，改变附加税性质；二是扩大征收范围，不论国内外企业和个人，凡有经营收入的单位和个人都是纳税人；三是中央规定幅度税率，具体适用税率由省级人民政府根据经济发展状况和城乡建设发展情况区别确定，并继续实行差别税率。

　　5.开征社会保障税、遗产和赠与税。目前，世界上已有80多个国家开征社会保障税，开征遗产及赠与税的国家有56个，其中德国、法国、瑞士、荷兰、瑞典等发达国家的社会保障税已成为国家税收体系中的主要税种。在我国，随着经济的发展和改革的深化，为调节社会分配，避免社会财富分配过于悬殊，确保社会的稳定，要尽快开征社会保障税，适时开征遗产和赠与税。

　　6.开征环境保护税（或生态税）。环境的保护和资源的利用，是经济和社会发展不可缺少的物质基础条件，为了保护环境，实现资源的永续利用，保障我国经济的可持续发展，建议以国家有关部门核定的对环境造成污染的生产经营企业为征税对象，按污水排污、环境噪声排污、废渣排污、废气排污等税目开征环境保护税。环境保护税以地方税务机关进行征收管理，收入纳入地方财政，按照“专款专用”的原则，交付环保部门统一管理使用。

　　7.改革资源税。一是扩大资源税的征税范围，将森林资源、水资源、草原资源纳入征收范围，对不可再生性、不可替代性、稀缺性的资源提高税率，课以重税。二是完善计税办法，对一切开发利用资源的企业和个人按其生产产品和实际数量从量课征，尽可能减少产品的积压和损失，使国家有限的资源得到充分利用。三是建立统一规范的资源税调节机制，改费为税，简化税制。

　　8.规范地方政府的收费行为，清费立税扩大税基。首先要清理整顿现有的收费项目，将既合理又必须以收费形式存在的项目予以保留，并将收费纳入预算管理，进行有效监督，对不合理的收费坚决取缔。其次，适时将目前的收费、基金中具有强制性、固定性、普遍性征收的部分项目改为征税，以扩大地方税收入规模。例如，对教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业收费附加和九年义务教育中的平均摊派部分的收费可统一改征文化教育税；对现在分别由劳动、民政、社会保险等部门征收的养老保险基金、医疗保险基金统并改为社会保障税；对由公路交通部门征收的养路费、车辆购置附加费，可并入车船使用税或改为征收燃油税；对现由环保部门征收的排污费改为征收环境保护税，等等。实行费改税后，由地方税务部门负责征管，财政部门统一支配，既可降低征收成本，提高资金使用效率，又可减少腐败现象的发生。

　　（三）加大征管改革力度，建立严密高效的地方税征管体系。

　　地方税收具有税源分散、收入隐蔽、难于控管的特点。因此，要强化地方税收征管，必须建立适应社会主义市场经济需要和新税制要求的、严密高效的地方税收征管体系，实现税收管理的法制化、规范化、科学化。

　　1.建立和健全四项机制，促进税收管理规范化。一是在征收、管理、检查、行政复议等环节建立起监督制约机制，坚持做到依法办事、依率计征，制止各种腐败行为。二是建立竞争机制，形成能者上、平者让、庸者下的用人环境，提高工作质量和效率。三是建立信息传导机制，加大税源管理，打击偷漏税行为。四是建立考核机制，奖优罚劣，激发工作积极性。

　　2.以信息化为支撑，实现税收征管现代化。一是按职责明确的原则，将征收管理划分为管理职能、征收职能和检查职能。二是根据征管法的要求，实行征收、管理、稽查专业化管理，并相互分离、相互制约。三是规范征管基础工作，重组征管业务。四是建立健全岗位责任体系，实现以事定岗、以岗择人。

　　3.建立税务机关和中介组织相结合的服务体系。一是建立税法公告制度，方便纳税人及时了解税收信息。二是合理设置办税服务厅，设置必要的办税设施，真正做到文明执法，礼貌待人，为纳税人提供办税“一条龙”服务。三是推行多元化申报方式，积极推行申报、缴款的网络化、电子化。四是积极、稳妥地发展税务代理业，为需要服务的纳税人提供纳税咨询、纳税申请、税款缴纳等服务。

　　（四）建立地方税收司法保障体系。

　　目前，各种偷税、骗税、抗税现象依然普遍存在，整顿和规范税收秩序是一项长期任务，必须健全地方税收保障体系，维护良好的税收秩序。

　　1.设立“税务警察”，作为税务机关的内部职能部门，由税务机关领导，受公安机关监督，根据法律赋予的权力，对妨碍执行正常公务的犯罪分子和涉税犯罪行为依法惩处。

　　2.建立比较独立的税务检察机构，由税务机关直接领导，受人大监督，独立行使检察权，专门负责税务犯罪案件的调查，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　3.建立税务法院，专门负责审理税务行政诉讼案件和税务刑事案件，独立行使审判权。

　　4.建立适合我国国情的税务司法程序。可有两种类似模式供选择：一是类似日本的税务司法程序。法律赋有权限的税务人员（税警协查）对税务案件进行调查后，将结果报告税务局长，构成犯罪的，移送税务检察机构提起公诉，税务法院按程序受理、审判、裁决、执行。二是类似美国的税务司法程序，即由税务人员对案件进行调查，并直接上诉税务法院，再由税务法院负责审理。