围绕东北地区等老工业基地振兴发展目标，党中央国务院《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发[2003]11号）明确提出要在财政税收方面予以政策支持，包括部分企业陈欠豁免、资源开采衰竭期资源税额降低、对八个工业行业实施增值税转型、增加所得税税前扣除项目等。其中增值税转型作为新一轮税改重头戏，担纲老工业基地振兴重任，尤为世人瞩目。2004年9月14日，财政部、国家税务总局下发《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》，明确指出自2004年7月1日起在东北地区率先进行增值税转型改革试点，这标志着中央对东北地区财税政策支持进入了新的实质性阶段。本文就东北三省2004年增值税转型的总体情况、实施效果及存在问题，试加以分析，并提出对策建议。

　　一、增值税转型改革试点稳步推进

　　增值税转型，即增值税由生产型转为消费型，就是将在生产型增值税中不允许抵扣的购进机械设备等固定资产所含进项税金进行抵扣，实行彻底的消费型增值税。目前世界上多数国家都已实行消费型增值税，我国尚处于试点当中，并计划于2006年在全国推开。当前的增值税转型办法，经过了多次研讨与论证，2004年国家先后下发6部文件就有关政策、业务问题予以明确：对东北三省一市从事装备制造业、石油加工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业为主的增值税一般纳税人，自2004年7月1日实际发生的购进固定资产、用于自制固定资产发生的购进货物或应税劳务、通过融资租赁方式取得的固定资产以及为固定资产所支付的运输费用，其进项税额未超过当年新增增值税部分允许进项先抵欠税，再计算应退税额，并在年末前分两次退还纳税人应抵扣的固定资产进项税额。

　　2004年12月27日下发的财税[2004]226号紧急通知及227号文件规定：对购进固定资产允许抵扣的进项税额抵减欠税后仍有余额的，允许在纳税人2004年实现并入库的增值税收入中计算退税；军品和高新技术产业纳入增值税转型行业范围。但因时间关系，军品和高新技术产品生产企业2004年只抵退税0.15亿元（以下分析中不包括这两大行业）。

　　前述六大行业，三省共认定增值税转型企业40306户，占三省增值税一般纳税人纳税登计总户数的32.2%，其中：辽宁26468户，吉林6373户，黑龙江7465户；行业上集中在装备制造业19429户、农产品加工业9060户、石油加工业7945户，以上三个行业占总户数的90%，其他行业认定户数均在2000户以下。全部认定企业2004年固定资产投资额305.34亿元，进项税发生额15.6亿元，占投资额的5.1%，实际抵退税额12.58亿元，占进项税发生额的79.9%.

　　东北三省增值税抵退情况呈现四大特点：一是三省六大行业均获受益。增值税转型政策出台后，东北三省重点落实，积极操作，六大行业均有税款抵退，最多的冶金行业抵退税款近5亿元，最少的船舶制造业抵退也在1000万元以上。二是辽宁抵退税额最多，吉林抵退比例最大。在三省实际抵退税额12.58亿元中，辽宁抵退7.39亿元，占58.7%，吉林抵退3.23亿元，占25.6%，黑龙江抵退1.97亿元，占15.7%；从实际退税占进项税发生额进度比例看，吉林退税比例最大，为79.8%，辽宁为74%，黑龙江为68.4%.三是冶金工业和石油加工业退税额度大、进度快。三省冶金工业抵退税4.77亿元，占三省全部抵退额的37.9%，占进项税发生额的82.2%；石油加工业抵退4.53亿元，占全部抵退额的36%，占进项税发生额的85.3%；其次是装备制造业抵退1.62亿元，占全部抵退额的12.9%，以上三个行业合计抵退税10.92亿元，占三省全部抵退额的86.8%；汽车制造业抵退0.87亿元，占全部抵退额的6.9%，农产品加工业抵退0.67亿元，占5.3%，船舶制造业抵退0.12亿元，占1%.四是大企业退税集中、受益最大。以吉林为例，在实际退税991户企业中，有7户退税在1000万元以上，退税1.86亿元，占吉林抵退税额的57.8%，占7户企业固定资产进项税的99.2%，其中中油吉林石化分公司和通钢集团公司分别得到抵退税款0.55亿元和0.51亿元；辽宁7943户退税企业中，也有7户超过1000万元企业，退税4.01亿元，占7户企业固定资产进项税的92.5%，占辽宁抵退税额的54.3%，其中本钢集团公司和鞍钢集团公司分别得到抵退税款1.81亿元和1.39亿元。

　　二、试点政策初效显现，长效影响深远

　　1.极大促进了企业投资热情。增值税转型政策为东北创造了良好的投资环境，不仅当地企业以此为契机，加大自身投资改造力度，而且吸引外资也呈现了前所未有的良好态势。以辽宁为例，2004年全社会固定资产投资完成2980.5亿元，比上年增长43.1%，新签外商直接投资合同项目2491项，金额86.6亿美元，增长33.8%，实际利用外商直接投资额54.1亿美元，增长达91.5%，为历史最好水平。仅德国在东北地区投资项目就近300个，投资资金12亿多美元，涉及到汽车、化工、机电、冶金等多个产业。

　　2.助推了东北经济的振兴。以辽宁为例，2004年实现生产总值6872.7亿元，不变价增长12.8%；规模以上企业工业增加值增长23.4%，产品销售收入增长32.2%，实现利润增长66.4%；原材料工业和装备制造业“两大基地”完成增加值增长24.7%，拉动全省工业经济增长18个百分点；全省规模以上工业企业经济效益综合指数为150%，比上年增长18个百分点。东北三省以增值税转型磋商、联动为基础，区域协作互动机制已进入实质操作阶段，必将推动东北地区经济的全面、协调发展。

　　3.增强了企业综合实力。惠及东北三省八个行业的增值税转型政策，实实在在地为企业降低了税负，使企业重复征税减少，技改资金增加，竞争能力增强，投资效益高涨。如吉林省2004年企业更新改造投资完成316.66亿元，比上年同期增长49.3%，比转型政策执行前的上半年增幅提高了27.7个百分点。其重点税源企业通化钢铁集团公司正在投资建设130万吨热扎超薄带钢技改项目，增值税转型政策出台后，企业于4季度再度追加投资4.8亿元，其中的0.51亿元资金就来自于增值税的退税款；全国最大的化工原料生产基地吉化公司，正在对旧装置进行大规模技改、扩建，在资金急缺的紧要关头，得到退税款0.81亿元，使企业税值税平均税负下降0.2个百分点，提高了企业市场竞争能力。

　　4.涵养了企业税源。增值税转型政策的实施使企业得到实惠，激发活力，扩大生产，同时通过转型企业扩大再生产中的生产与消费过程带动相关产业链直至全社会企业的生产与消费，实现良性循环，财税收入也必将厚积薄发，实现倍级式增长。

　　三、转型试点凸现两大问题

　　1.实际抵退数额与各部门预期差距较大。一方面表现在购进固定资产进项税发生额与预期差距较大；另一方面表现在实际抵退户数、税额均显不足。分析其原因：一是企业购进固定资产少于预期。企业对税改政策预期较高，随着政策的出台和落实，要求于2004年7月1日起执行，且先抵欠税，再依增量退税，企业心理落差较大，有的投资已在上半年执行完毕，有的对政策下达准备不足，投资趋缓或滞后。以黑龙江为例，初步统计，2003年纳入增值税转型企业购进固定资产98.4亿元，而2004年企业实际仅购进固定资产46亿元，下降53.3%，企业持币待购心理比较明显。二是实际转型行业及品目少于测算。初步测算时，各地按中发11号文件对八大行业转型影响增值税情况进行测算，实际执行时，扣除了军品和高新技术产业，且对六个行业进行了限制：即纳税人生产销售六个行业产品年销售额应占全部销售额的50%以上，并剔除焦炭加工业、电解铝生产企业和年产普通钢200万吨以下、特殊钢50万吨以下、铁合金10万吨以下的钢铁生产企业。虽然国家于12月27日又下发了226号和227号文件，但时近年末，具体操作必受影响。三是受增量抵扣办法的限制。按文件规定，纳税人准予抵扣的进项税额不得超过当年新增增值税额。而实际执行中发现，准予抵扣企业有增量无投资或有投资无增量情况较为普遍，特别是2003年是收入形势较好的一年，2004年又是近年价格涨幅最高的一年，使很多企业进项大于销项或实现税金少于上年，即无增量增值税，不能实现抵扣税款，拉大了预期与实际的差距。据统计，2004年下半年，在三省40306户增值税转型认定企业中，实际享受优惠政策实行抵退的企业只有9932户，仅占认定户数的24.6%；实际抵退税额为12.58亿元，占固定资产进项税发生额的79.9%，有20.1%的进项税额形成留抵。四是一些具体问题影响了抵退税额和进度。如企业购进固定资产未及时取得发票或发票未及时认证；取得的普通发票未能及时兑换；企业购进汽车无法抵扣进项税；全部出口的生产企业因无入库增值税而无法抵扣等等。

　　2.政策欲放又收，遗留问题凸现。突出表现在：一方面转型仅限于几大行业与品目，使增值税抵扣链条不完整；另一方面受政策标准及执行中具体情形制约，转型伊始即形成留抵税额，增加未来时期抵退压力。仅2004年半年，东北三省15.6亿元固定资产进项税中即形成待抵扣增值税3亿元，其中辽宁2亿元，吉林0.52亿元、黑龙江0.47亿元，三省待抵税额约占应抵税额1/5，按此比例，几年后，势必形成如出口退税机制带来的巨大累欠退税遗留问题。

　　四、完善税改政策，推进东北振兴

　　1.为保障税改政策落实到位，应尽快完善、出台相应配套措施，如解决汽车购进抵扣等问题。

　　2.应尽快出台企业历史欠税豁免办法。既可直接减除企业的历史税收负担，使企业轻装上阵，又可增加企业增值税抵扣税金，利于企业扩大再生产。

　　3.东北试点期间，应适当扩大允许抵扣行业范围。电力、煤炭两大行业在东北地区经济份额较大，举足轻重，虽为国家宏观调控的限制产业，但考虑到东北各行业迅猛发展需要，这两大重要的基础能源基地不能按部就班，必须紧追直上，提供保障，避免出现远水不解近渴、供给不足问题。因此，应将电力、煤炭行业纳入增值税转型范围。

　　4.应改变固定资产进项税金依增值税增量抵退办法，实行按实际发生全额抵扣。从2004年下半年执行情况来看，实行固定资产进项税金抵扣对财政的影响在可承受范围内，且影响只是暂时的，可以通过其他增收方式弥补。特别是从长期看，随着企业投资效益的逐步显现，投入产出效率的逐步提高，增收潜力会越来越大。单一的进项抵扣而减少税收的办法将带来企业多项的收益与增收回报，而且实行固定资产进项税金全额抵扣也是以避免重复征税为核心的增值税税制本身的要求。

　　5.增值税转型在全国的推开不宜操之过急。2004年半年的试点尚存在许多遗留和有待解决的问题，不确定因素较多。2005年应重点完善配套措施，进一步分析政策执行效果，待2006年平稳过渡后于2007年在全国推开比较适宜。这不仅能给国家各项税改政策陆续出台积累更多、更好的经验，还增加了对东北地区优惠时限，能更有效地支持东北地区企业发展，加快东北老工业基地振兴进程。