一、社会保障体制改革必须成为最优先的改革议程

　　建立社会保障制度、保护广大人民群众的基本利益已经成为本届政府的优先任务[2].最近中央领导明确指出，要巩固我国经济发展的良好势头，就必须解决好两个问题，一是千方百计增加农民收入；二、是加快社会保障体系，建设步伐。这两个问题不解决，社会就不能稳定，增加消费、扩大内需就缺乏基础，改革和发展也就难以顺利发展。我认为，建立全国统一的基本社会保障制度，这是保持中国社会稳定和长治久安的重大制度基础，也是“中国新政”的最重要内容之一。中国经济体制改革的目标不仅是要创造一个竞争的市场经济，而且还要建立一个充满温暖、关怀和友爱的公平社会[3].这有赖于建立社会保障制度。早在1935年美国颁布了《社会保障法案》（Social Securrity Act），被罗斯福总统视为其“新政”的“奠基石”。这是美国第一次将公民的个人利益与国家利益以法律（这是最重要的社会契约）的形式联系在一起。这一法案不仅调整了美国各种社会，也提供了社会安全网，而且更深刻的政治含义是确保了美国政治上长治久安，因为没有人愿意去推翻与自己利益密切相关的政府。正如罗斯福所言，开征社会保障税从来不是一个经济学方面的问题。它们自始至终是一个政治问题。没有哪个该死的政治家敢废弃我的社会保障方案。（引自Rosen，1995）如果从历史的视角看，我们的子孙会因这一制度而普遍受益，我们的社会因这一制度而长期稳定，人们会将这一制度称为中国重大制度创新。

　　“十五”计划已明确提出，健全社会保障制度的重要原则：依法扩大养老保险实施范围，继续完善社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，在保证离退休人员基本养老金支付的基础上，实现社会统筹基金与个人账户基金的分账管理，确保个人账户的有效积累，建立可靠稳定的社会保障资金筹措机制。通过加大征缴力度、调整财政支出结构、变现部分国有资产、扩大彩票发行规模等方式多渠道筹集社会保障资金。积极探索并建立规范的社会保障资金投资运营方式，实现保值增值。提高社会保障资金的管理水平，加强社会保障行政监督和社会监督，推进社会保障管理和服务社会化。加快社会保障立法步伐[4].上述原则规定了中国社会保障体制改革的基本方向和内容。现在需要决策者下定政治决心，在“十五”计划的期间内初步建立符合中国国情的全国统一的基本社会保障制度。

　　建立社会保障制度既要吸取国际经验，又要符合中国基本国情；既要考虑历史遗留问题，又要兼顾到制度创新，建立有利于产生激励机制的制度，使这一改革成为不可逆转的趋势。从各国经验看，社会保障制度改革是一项极其重大的社会改革，涉及到几乎所有人的切身利益和利益再分配，改革的成功有赖于制度的建立和设想，不仅有短期的考虑，而且有长期的考虑，不仅有经济上的考虑，而且有政治上的考虑。

　　二、必须建立全国统一的社会保障制度

　　“十五计划”纲要和国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》均明确提出了这一体系的总体目标是：“建立独立于企事业单位之外、资金来源多样化、保障制度规范化管理体系社会化的社会保障体系”。应当说将过去计划经济体制下“企业保障”、“单位保障”转变为市场经济体制下真正的“社会保障”是一个重要的制度变迁。社会保障不再是企业制度的一部分，而是一项社会制度，有利于减轻国有企业社会负担，不仅实现“政企分开”，也实现了“社（指社会保障）企分开”，为建立现代企业制度创造了有利条件。但是最基本的问题也是最敏感的问题却回避了，到底是继续实行“地方统筹”？还是“全国统筹”？到底是继续实行“社会保障费？还是开征”社会保障税“？并没有形成共识。

　　中国社会保障制度改革不仅大大滞后其它方面的改革，而且改革方向存在严重缺陷。改革以来，由于我们缺乏对社会保障制度具有全国性、统一性、强制性这一公共产品特征的正确理解，在社会保障改革方面走过一段弯路，先后形成了“条条统筹”和“块块统筹”两种不同模式并存、以后者为主的社会保障体制，走了一条与发达市场经济国家普遍采用的“国家统筹”相反的道路。80年代中期先后在铁道、电力、银行11个行业实行基本养老保险行业统筹。截止1997年底，参加行业统筹的在职职工已达2000万人，离退休人员421万人。中央和国务院于1998年6月决定将行业统筹移交地方管理，打破和取消了“条条统筹”，从“块块统筹”来看，多数地区一直停留在县级统筹，基金管理十分分散，抵御风险能力十分脆弱。尽管进入90年代以来国务院多次提出养老保险，逐步实行省级统筹，但是直到1997年仅有13个省市实行了省级统筹或建立了调剂基金。在中央和国务院强有力推进下，到1998年底，约有29个省区市实行省级统筹或建立省级调剂金制度，完成了从县市级统筹向省级统筹过渡的制度变迁。但是省级统筹并没有能够解决日益深化的全国性养老支付危机，除广东、上海等少数地区有节余外，几乎2/3以上省区市（包括象天津市这种发达城市）收不抵支，形成巨额的养老金赤字。由于不少地区统筹基金部份日益入不熬出，大量挪用个人帐户资金。据王廷中（2001）测算，从1997年以来全国个人帐户空帐已达2000亿元左右（实际数据比这一估计大得多）。尽管从全国来看，养老保障基金积累节余额在不断增长，从1995年的430亿元上升1999年的734亿元（见表1），但是中央却无力在全国范围内统一调配、调剂养老金。这说明省级统筹仍然是“块块专政”，无法解决各地区社会保障基金收支能力的差异性和不公平性，同时不利于建立有序流动的全国性人才市场和劳动力市场。

　　中国社会保障制度改革基本方向争论的焦点是“全国统筹”？还是“块块统筹”？这需要重新认识，这既是一个理论问题，又是一个实践问题，只有正确认识这一问题才能使中国的社会保障体制改革从一开始就纳入正确的轨道。从经济学和公共财政学理论角度看，首先社会保障特别是基本社会保障属于公共产品，就象一个国家的国防，它起着调整居民收入分配、提供社会安全的公共职能。这一制度把收入分配给老年人，将收入从高收入者再分配到低收入者，因而社会保障也成为最大的政府开支方案（Resen，1995）；其次社会保障属于全国性公共物品，有利于建立全国统一的竞争的流动的劳动力市场。美国著名经济学家斯蒂格利茨（2000）认为，中国最终要发展为一个跨省流动的一体化劳动力市场，他建议中国应建立全国性的而不是以省为基础的退休等社会安全网；再有社会保障体制具有统一性，实行社会保障是国家的基本职能之一。建立和健全全社会范围内的社会保障制度是中央政府的一项基本任务。基本社会保障应在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。从各个发达的市场经济国家看，社会保障都是在全社会范围内对公民收入进行的再分配[5].大多数实行社会保障制度的国家都采取国家级统筹，许多国家把分权式养老保险改革成国家级养老保险制度，实行国家统筹和国家标准（World Bank 2000b）。因此实行统一制度，这是建立健全社会保障制度的基本条件。强调统一性并不排除各地区的差异性，但基本制度必须是统一的，基本养老保险金必须集中在中央政府手中，也必须在全社会统一调配。例如在美国公共养老计划（社会保障）是全国性的，但是各州的失业保障计划是地方性的，各有所不同（斯蒂格利茨，2000），以便强化地方政府创造就业职能。

　　三、必须尽快开征统一的、强制性的社会保障税

　　建立全国统一的、基本的社会保障制度，必须开征统一的、强制性的社会保障税。据财政部提供的数据，在全世界170多个国家中，至少有132个国家实行社会保障税制度；其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。这些国家大都是发达的OECD国家和许多发展中国家；另外还有24个国家实行社会保障税和工资税，许多国家为转型国家；中国及许多转型国家一直没有开征社会保障税，仍采用政府统筹社保基金的形式，这类似于准社会保障税，但是既不规范，又缺乏强制性、公平性。据劳动和社会保障部统计，企业拖欠的养老保险金，1998年底累计额高达358亿元；从全国范围看，养老保险结余基金可支付6.43个月，但是45%以上的资金集中在广东、上海、江苏等沿海5省市。中央基本上没有省际调剂的能力与手段，不少省区包括象天津市这样发达的城市还发生支付危机。

　　向全体公民提供社会保障是市场经济国家的基本职能之一。从各国社会保障资金占财政支出的比重不断上升的情况也充分反映出这一基本特点。如美国1902年社保资金占财政支出总额的比重为0%，1938年为0.03%，1955年为3.9%，1985年为16.04%，社保资金占联邦财政支出比重1965年为18.9%，1987年为32.1%.1955年OECD国家社保税占总税收的比重为14%，到1995年，提高到25%.[6]联邦社会保障支出成为美国联邦政府的最大支出。许多国家社保税已经成为中央税收的重要税源，例如德国为40%左右，超过了个人所得税，成为第一大税种。根据IMF1999年统计，17个转型国家社保税占税收比重的27.7%；据世界银行1996年统计，发达国家社保税占中央税收总额的28%，而发展中国家为6%.在全世界范围内，无论发展水平高低，也无论是市场经济国家还是转型国家，他们都是以开征社保税方式筹集社保资金。随着人均收入的提高，社会保障税收的增长超过收入水平的增长，并成为各国筹集社会保障资金的主要来源。

　　建立社会保障制度是全社会经济收入的自动调节器。它具有如下特点：1）参加者必须是强迫的，属于强迫保险，而不是自愿保险；2）合格性（eligibility）和收益水平部分取决于职工本人以往所提供的捐款；3）收益支付起始于某些可识别事件的产生，例如失业、疾病、退休、工伤等；4）这些项目并不意味着所扣押的资金需要获得收益。开征社会保障税就是对现行劳动者实行强制性储蓄，建立个人账户制度，既包括个人缴纳部分，也包括雇主缴纳部分，国家将其个人账户资金投入市场运营，以保值增值。

　　四、我国已经具有开征社保税的基本条件。

　　作者从1993年以来就极力主张开征社会保障税，由国家制定统一标准，统一征收、统一管理、调剂使用。同时应制定社会保障法案[7].我认为现在经济条件已经成熟，能否开征社会保障税有赖于政治决策。

　　目前我国城镇人口实际收入水平已超过世界中下等收入国家水平，具备征收社会保障税的经济条件。根据世界银行（2000a）按PPP方法计算，1999年我国人均GDP为3291美元，在世界206个国家和地区中排第128位[8].根据世界银行计算PPP转换系数为2左右（1.99），若不考虑农村人口，1999年我国城镇职工平均工资为8346元，按PPP计算相当于4713美元，已高于世界下中等收入国家的人均GDP平均水平（3960美元）的19%.我国国民储蓄率水平居世界前列，但是却一直未能开征社会保障税。据世界银行（2000a）统计，1998年我国国内储蓄率为43%，世界总计为23%，其中低收入国家（中国和印度除外）为17%，中等收入和高收入国家为22%.若扣除政府储蓄和企业储蓄部分，我国居民储蓄率仍处在世界最高水平，世界上已有近3/4的国家开征社会保障税，而中国却没有利用高居民储蓄率的条件来开征社会保障税。从经济学上看，开征社会保障税具有财富替代效应（wealth substitution effect），可能减少私人储蓄；但也可能出现退休效应（提前退休）和遗赠效应（给子女的遗赠），增加私人储蓄。费尔德斯坦研究表明，社会保障财富的增加将使消费增加，因而储蓄减少。财富替代效应相对于退休效应和遗赠效应来说居主导地位（引自Rosen，1995）。这表明如果中国开征社会保障税，适当使国民储蓄率水平有所下降，有利于扩大居民私人消费。

　　我国城镇家庭实际储蓄率水平相当高，征收社会保障税的潜力相当大。根据国家统计局城镇居民家庭收支抽样调查资料，1985年全国城镇居民家庭储蓄率（为了方便计算，本文定义为：人均可支配收入与人均消费性支出的差额相当于人均可支配收入的百分比）为8.9%，1990年为15.3%，到1999年上升为21.2%（见表2）。这表明随着我国城镇人均收入水平提高，家庭储蓄率不断提高，目前已经超过1/5，并高于许多发达国家的水平。需要说明的是，在发达国家人均收入水平比较高，但是在扣除了个人收入所得税和社会保障税之后，实际家庭储蓄率大都低于中国城镇家庭水平。我们还发现在全国城镇不同收入家庭中，收入水平愈高的家庭，储蓄率就愈高，未来征收社会保障税的潜力就愈大。1999年最高收入户家庭储蓄率为31.6%，中等收入户为20.0%，最低收入户为3.6%.（见表3）这表明在全国城镇中高收入家庭（约占居民总数的60%）具有征收社会保障税的潜力，他们理应成为这一税源的主体。

　　我国城镇居民实际征税率十分低下，中高收入家庭实际征税率也很低。根据国家统计局的定义，城镇居民家庭可支配是指城镇在支付个人所得税、财产税及其他经常性转移支付支出后所余下的实际收入。为了方便计算，本文将家庭纳税率定义为人均年收入与可支配收入的差额相当于人均年收入的百分比。我们发现1985年这一比率最高，为1.31%，1995年降至0.12%，1999年仅为0.59%（见表2），人均纳税额仅为35元，仅相当于农民家庭人均纳税或交费额（1999年为93元）的1/3；我们还发现实际纳税率与人均收入水平呈反比，这说明现行个人所得税并没有起调节收入分配的作用，而是反向调节。例如1999年最高收入户实际纳税率为0.53%，高收入户为0.49%，中等收入户为0.56%.（见表3）在美国最高收入或高收入家庭个人所得税边际税率均在36-40%之间（Havery S.Rosen，1995），而中国则不足1%.因此开征社会保障税可以在一定程度上减少居民家庭收入不平等性。

　　开征社会保障税的政治阻力最小，是个人激励较大、易于征收的税种。从国际经验看，由于该税种最有可能保证每个公民获得未来预期收入和社会保险预期，是最能普遍被接受的税种，它不同于个人所得税那样被国家强制征收、无偿使用，而是“委托”国家代理征收（也是一种强迫性储蓄）、个人来消费，这就是为什么目前许多发达国家社会保障税超过个人所得税的原因。

　　随着我国城镇人口老龄化趋势不断明显，逐步提高社保基金收入占GDP比重是基本趋势。据财政部项怀诚部长提供的数据，1993—1997年期间，我国社会保障资金收入占全部财政收入比重由12.7%上升到了15.6%.1997年，我国社会保障基金收入为1457亿元，相当于当年税收总额（8234亿元）的17.7%，若将1457亿元并入税收总额的话，这一比例降为6.7%，占当年国内生产总值的1.96%.当年全国城镇职工工资总额为9405.3亿元，相当于当年GDP比重的12.6%.当年社保基金收入相当于职工工资总额的15.5%，实际社保基金收入占GDP的比重都超过当年个人所得税收入。由于社保基金收入是按费征收，游离在税收系统之外，缺乏强制性，因而形成大量的个人空帐。这是严重的制度缺陷。因此，将费改税，实行社会保障税势在必行。

　　增收社会保障税可以提高中央税收占GDP比重，从而提高中央政府在全社会调节居民收入分配的实际能力。实际上90年代以来全国养老金收入占GDP比重是不断上升的。1990年全国养老基金收入为178.8亿元，占GDP比重0.96%；1999年养老保险基金收入达1965亿元，占GDP比重为2.40%（见表1）。若将社会保障费改为社会保障税，从近期来看，中央财政收入占GDP比重可增加2.5-3.0个百分点；从中长期来看，可逐步提高4-5个百分点，若家上预算外收入纳入预算内等措施，国家财政收入（不包括债务收入）可从目前的14%提高到20%以上。从世界各国看个人所得税是分享税且中央占大头，从长远看，如果该制度设计得具有激励性、实施具有可行性、征收或缴纳方便、规则透明、个人帐户信息充分等特征，我相信，它会成为大幅度增加中央税收的重要来源之一。这里尤其要吸取开征个人所得税教训，1998年全国个人所得税为33.8亿元，仅广东、上海、北京、江苏、辽宁、福建、浙江七省市就达213亿元，占全国总数的63%[9]，但由于作为地方税，中央无法在全国范围内进行重新分配。

　　五、若干政策建议

　　第一，尽快开征社会保障税，将现有分散在各部门、各地区的社会保障费（退休费）改为对城市不同所有制职工（包括个体工商户）实施统一的社会保障税制度，并通过相应的《社会保障法》，由国税局进行强制性征收，作为中央专有收入，直接进入国库并列入中央专有支出项目，改变各部门自行规定、自行征收、自办金库的做法。

　　第二，社会保障税应建立个人账户，对不同所有制职工实行强制性储蓄。个人帐户包括个人缴纳的部分，如缴纳个人工资的8%；全国统筹部分，包括企业或雇主缴纳部分，如目前企业工资总额的20%，今后可以扩大为30%，以税收形式强制性征收进入国库。参照国际通行做法，将社保税预先在工资中扣除，并列出详细清单及累计金额。个人上缴社会保障税额作为当年计算个人收入的扣除项目。国家对社会保障费的最高额做出限制，在限额以内均免收个人所得税。

　　第三，国家应当向公务员承诺保证公务员退休之后提供养老保险，并参照职工工资的平均水平以及通货膨胀率予以适时适度的调整，以免除其后顾之忧；同时也应规定凡公务员涉及腐败、触犯刑法，将取消其养老保险资格。

　　第四，公共机构应实行与政府机构公务员有所区别的养老保险制度。国家仅对现已退休人员维持现行养老保险制度，并承诺和承担其必要的责任。对在职人员实行“新人新办法，中人中办法”。

　　第五，大幅度提高老干部、老教授、老专家（对国家有突出贡献者）和老劳模（国家级劳动模范）的离退休金，以奖励他们对国家发展的重要贡献，应由国家财政支出专项资金予以特殊补助。

　　第六，逐步扩大征收社会保障税单位的范围，优先在工商局注册登记的所有正规企业（包括私营企业）和事业法人单位（包括社会团体和民办非企业单位）[10]中进行征收和代扣制，并把每年是否按时按额缴纳社会保障金作为衡量该单位是否符合登记资格的必要指标。

　　第七，征收的社保税应列入中央收入支出专项基金，并采取各式各样的方法运作，以保值增值。例如购买长期国债，或者国家出面购买风险小、收益长期稳定的有关国家（如美国等）的长期国家债券。从长远看，逐步扩大个人账户选择养老保险管理公司的范围，引入市场竞争机制，允许信誉良好的外国管理运作公司参与竞争。国家劳动和社会保障机构对其经营实行监督。

　　第八，国家应对军队和武警部队单独列出社保基金及支出项目，与正常的国防费和武警费用分离，专用于退役军官和技术专家的养老保险支出，并随着全国城镇人均收入水平上升提高相应的支出标准，以保证军队和武警部队能够“正税养军”、“正税养老”，严禁利用其它手段“打野食”。

　　第九，开辟多样化国家社会保障基金来源渠道。我们正处于改革社会，风险迅速增加，社会不稳定因素激增的特殊阶段，也是支付改革成本高峰的特定阶段，这就需要在全社会范围内以及改革的全过程中分摊改革成本，分散改革风险，中央政府需要集中相当数额的社会保障基金提供“社会保障”与“社会稳定”。除了开征社会保障税之外，还应包括：（1）个人所得税应重新“洗牌”，第一步中央和地方“五五”分成，第二步“八二”分成，将其中中央所得直接纳入社会保障基金。若以1998年为基础，按“五五”分成，中央新增税收496亿元，其中广东、上海、北京、江苏四省市占新增额的43%.（2）国家不再继续补助国有亏损企业，直接转入社会保障基金，补助国企退休老职工、老干部、老技术人员和下岗失业人员（1998年各级财政支出仍高达333.5亿元）。（3）追交各类企业拖欠税款，部分转入国企职工个人空帐（1997年全国拖欠税款超过400亿元）。（4）发行国家社会保障长期国债（15-20年），免征所得税。（5）公开出售部分国有电力生产、电信制造与服务、远洋运输、民航运输、银行与保险、石油与天然气、化工等大中型企业国有资产或国有股，大幅度降低国有股份比例，仅以控股为底线，将其收益进入社会保障基金。

　　无论是资本主义国家还是社会主义转轨国家，社会保障制度都是最基本的国家制度，社会保障支出是对社会变革成本的经济补偿，对社会稳定的必要投资，对社会治理的有效手段。连一百多年前德国的“铁血宰相”俾斯麦都晓得这一统治术，率先在世界建立了社会保险体系。20世纪30年代，美国总统罗斯福新政最大历史贡献是在世界上第一个制定了《社会保障法案》。尽管新中国建国已经50年，改革开放已20多年，但是迄今为止社会保障改革一直是滞后的，采取了“拖延策略”，直到近年来“下岗洪水”、“失业洪水”、“退休洪水”形成滔天之际，才列为优先决策议程。建立全国统一的社会保障制度，开征社会保障税，是一次重大的利益格局调整，直接涉及到公民与国家之间、中央与地方之间、不同地区之间、不同部门之间的利益，它不是一个经济问题，首先是一个重大的政治问题，这有赖于决策者的政治意愿和能力。社会保障制度是最重要的国家社会基础设施。建立这一制度的基本原则就是真正代表中国广大人民的最大利益。我真诚的希望江泽民总书记、李鹏委员长和朱鎔基总理在位期间作出建立全国统一社会保障的政治决策，通过《社会保障法》、开征社会保障税，把这项“利国利民，惠泽子孙”的社会保障制度框架建成，为中国长治久安铺下历史性的“奠基石”。

　　注：

　　[1]此文系作者2001年4月3日参加由王建伦副部长主持的国务院经济专题调研办公室“基本养老保险和失业保险”专家座谈会的发言稿，会后作者又作了修改。

　　[2]朱镕基总理在2000年《政府工作报告》专门列出第七部分“搞好社会保障体系建设，维护社会稳定”论述这一专题，并指出，建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓，必须切实抓紧抓好。见朱镕基总理《政府工作报告》，2000年3月5日。

　　[3]胡鞍钢，《中国发展前景》，浙江人民出版社，1998年，第13页。

　　[4[新华社北京2001年3月17日电。

　　[5]胡鞍钢：“艰难的制度创新——对分税制改革的初步评价”，1996年6月。载于胡鞍钢：《中国发展前景》，浙江人民出版社，1998年第177页。

　　[6] Harvey S. Rosen， Public Finanance， Second Edition， Homewood， Illinois IRWWEN， 1988， P20. [7]王绍光、胡鞍钢著：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社，1993年，第206页和第207页。

　　[8]World Bank， 2000， World Bank Database. [9]数据来源：《中国统计年鉴》1999年，第62页。

　　[10] 1998年全国法人单位数为441.8万个，其中制造业130.9万个，国家机关、政党机关和社会团体114.8万个，第三产业279万个。