一、建立和完善社会保障体系的必要性作为重要国策的社会保障体系建立的必要性有如下几个方面：

　　（一）是我社会主义性质决定的

　　1、从生产目的而言，作为社会主义国家，其生产目的是为了满足人民日益增长的物质和文化的需要，那么满足社会成员的基本生活需要必然成为我国最基本的国策。2、从根本任务和目标而言，要解决生产力，实现共同富裕，首先是要保护生产力，作为生产力决定因素的劳动者应该在最基本的生活需要及劳动力生产与再生产方面得到保护，而社会成员的富裕也以满足最基本的生活需要为基础。3、从人道主义而言，社会主义相对其他非社会主义更具人道主义。因此它首先应当为社会成员提供最基本的物质文化保障，4、就国际政治而言，中国成为当今社会主义的硕果，为在国际政治中发挥作为，展示社会主义的优越性，示范性，都必然要求在国家范围内使全体人民享有比其他国家更优越的社会福利，因此，需要健全、完善的社会保障体系。

　　（二）是我国当前经济发展所必需。

　　1、是现代化的客观要求。实现现代化要求有高素质的劳动者，但是高素质劳动者的培养必须以满足劳动者基本的文化教育为基础，同时现代工业中的安全及工业结构调整过程中，劳动力的再培养及分流，农业中的剩余劳动力的转移，国防人员的安置等都需要完善的社会保障体系提供教育和培训服务。2、是建立市场经济体制的需要。市场经济的竞争，优胜劣汰，必然在地区、部门、单位之间出现利益的不平衡及矛盾，为解决这种不平衡及矛盾，调整经济利益，协调发展，顺应社会主义市场经济体制的生长，需要健全社会保障体系。3、是解决当前企业经济深层次问题所必需，原有体制造成企业负担太重，富余人员充斥，严重影响企业规模与结构调整，妨碍企业资产的优化重组及转变经济增长方式，如果没有健全的社会保障体系就无法解决企业进一步发展问题。4、是解决6000万贫困人口的需要。

　　（三）是未来社会发展的需要。

　　首先是解决人口老龄化所必需，当前我国人口将随着年龄增长步入老龄社会，老有所养问题亟持解决。同时，实行计划生育有利于控制人口增长幅度，人们将会减少生育数量，但子女的减少其赡养父母老人的功能和作用将降低。赡养老人必将成为社会的一大责任。所以，未来社会的发展会强烈呼唤建立和完善社会保障体系。

　　二、我国社会保障体系的现状及分析

　　健全的社会保障体系包含着十分广泛的内容，它包括社会福利、社会保险、社会救济、优抚安置，基础教育等，在这些内容中，以养老保险、医疗保险和失业保险等为主体的社会保险制度是构成多层次社会保障体系的核心。

　　进入改革开放时期以来，我国社会保障体制的弊端得到较为充分的认识，并相应地对社会保障体制进行一系列的改革，如在社会劳动就业，医疗养老保险，失业救济保险等方面都取得了较大的进展，有关资料显示，至1994年，全国城镇需要安置就业的人员总数为1213.4万人，全年共安置就业715万人，全国已建立职业介绍机构2.5万个，就业培训中心2600多个，劳动就业服务企业18.8万户。劳动部门为180万失业职工发放了失业救济金，帮助其中106万人重新走上了工作岗位，在社会保险方面，1994年全国离、退休、退职人员2899.2万人，与职工人数的比例为1：5.1.全国保险福利费用总额为1940.6亿元，比上年增加270.4亿元，增长16.2%，全年共收基本养老保险基金707亿元，失业保险费18.6亿元，医疗保障在九江、镇江的试点工作取得成功，为在全国进一步推广奠定了基础。但是，现阶段的保障体系依然与当前的经济和社会发展不相适应，存在着诸多缺陷。

　　（一）国家和国有企业依然存在包揽社会及职工保障问题。

　　就企业看，虽然，推行社会保障体制改革，明确国家、企业、个人的保障责任，如国家劳动部和体改委提出的社会保障方案就养老保险方面要求，企业出工资总额的13%，个人出3%，加起来是16%，但是16%难以满足保障需要，在四川达到27%，在北京达到24%，加上失业保险，工伤医疗保险等，总计将占工资总额的50%左右。一些企业至今还承担着办社会的责任，严重影响企业作为独立的商品经济实体发挥其应有的功能，降低了企业自我积累、自我发展的能力。国家包揽着绝大部分机关、事业单位的保障责任，每年支出费用庞大。由于这部分资金来自于国民收入，当企业经济效益受保障资金分流，使企业无力从事技术改造和设备更新及扩大再生产，必然减少企业收入，进而影响国民收入的增加，降低国家的保障功能。同时，大量的保障资金也将对国民收入进行分流，影响国家的资金积累和重点建设，使发展缺乏后劲。近年来，一些地方行政，事业单位无法报销医疗、差旅费，甚至不能按时发放工资、这也说明国家财政支出负担沉重，包揽全社会机关、事业单位的保障，必然削弱国家在其他方面的支出。

　　（二）社会保障覆盖面及其实施范围依然狭窄。

　　从社会保障实施范围看。近年来，我国社会保障制度改革与建设取得了较大的发展，覆盖范围有所扩大。据资料反映，在社会保险方面，1994年全国已有65万户企业，8494万职工，2079.4万离退休人员参加了基本保险，有1.2万户企业，300多万职工试行企业补充养老保险制度；70多万职工参加了个人储蓄性养老保险，有53.2万个企业，7924万职工参加了失业保险。保障工作取得了可喜的成绩。但是，也应看到在整个社会成员的保障方面其覆盖范围还是有限的。从1993年的统计数字表明，我国全社会享受社会保障人数为19239万，占总人口的16.2%，社会保障覆盖率仅为30.4%，其中城镇为9.21%，农村仅为2.2%；1994年全国参加失业保险的职工占职工总额的68.5%，而当前社会保障制度的改革仅限于国有企业并逐步扩大到城镇国有企业、集体企业、股份制企业、私人企业和外商企业的中方职工。同时，推行的保障措施没有法律依据和约束，在一些非公有制的企业形同虚设，达不到应有的保障作用，未能真正覆盖上述企业。

　　（三）城镇保障水平差别过大。

　　从社会保障费用支出的情况看，占全国总人口80%的农民保障支出，仅占全国社会保障支出的11%，而占全国总人口20%的城镇居民，却占80%的保障费用。90年代初期，城镇人均年社会保障费用413元，而农民年人均只有14元，相差近30倍，由于农村保障水平过低，严重影响我国计划生育政策的落实，据统计，80年代以来，我国每年计划外出生的900多万人口中，基本上都是农村妇女所生。“养儿防老”观念在客观上强化了民家庭人口增殖机制，使农村计划生育率只有50%左右，不仅造成人均占有耕地面积急剧下降，给农村剩余劳动力的安置带来严重的问题，而且还使人口的综合素质呈退化趋势。

　　（四）社会成员对建立新型的社会保障制度认同性较差。

　　几十年推行的计划体制“大包干”在社会成员中形成了浓厚的历史层积，使得在建立新型的社会保障制度的改革中，社会成员的认同性较低差，对健全和完善社会保障制度的意义和必要性认识不够，对主动参加社会保障缺乏积极性，跟不上社会保障制度改革的步伐。从农村看，过去推行“五保户”与“合作医疗”等保障措施受到农民的欢迎，而今在农民思想意识中，依然企盼原有的以集体经济出资兴办的保障办法，对自己出资参加各种社会保障表现了犹豫，缺乏主动性，从城镇来看，社会成员自觉参保的意识也不是很高。以上海这个我国最大的，居民具有较高的文化和思想素质的城市为例，据来自上海的一份调查报告显示，在上海居民中，只有40.5%的人表示要“视情况而定”。在市民中，乐于为医疗保险个人付费的有55.9%，仅为半数多一点，乐于为养老保险个人付费的为59.2%，不到六成，作为一个具有代表性的城市，自觉出资参加社会保障的认同性不到被调查者的六成，而相对其他的城市和地区来讲，其认同性可能会更低一些。

　　（五）社会保障体制建设明显滞后于社会经济发展步伐

　　在我国实行经济体制转轨，大力发展商品经济，建立市场经济体制过程中，各项经济改革措施得到迅速建立并实施，推进了经济的快速发展。在社会经济和人民生活水平得到发展和提高的同时，新的经济矛盾和生活水平不平衡出现，原有的社会保障体制已非适用，必需建立与经济发展及运行相一致的社会保障体制。然而，在改革开放前十年里，工农业生产取得了较大的收益，此时就应该大力推进建立新型的社会保障体系，以适应未来深化改革、解决社会经济收入不平衡，协调经济发展和分配矛盾的需要。此时，虽然也提出要建立相应的社会保障措施，但是实际上政出多门，多头管理，各行其职，各施其责，缺乏统一的，协调的，具有绝对权威社会保障管理部门，使保障工作滞后于经济发展。

　　（六）社会保障收入来源不稳定，使用结构不合理。

　　虽然一些地方出台了相应收缴保险基金的办法和条例，但是没有形成制度化，更没有相应的法律，法规进行约束。在经济状况比较好的条件下，能够收缴到一部份保障金，可是当经济效益和收入下降时，企业和个人的收益会随之降低，保障金的收缴和筹措就非常困难，从近年来企业养老保险费的收缴率看，1992年收缴率达9%，1993年下降到86%，有的降到80%以下，这种趋势还在继续。一些市县由于经济效益差，出现收不抵支现象，在失业保险金的使用方面，结构不合理：据财政部有关资料显示，1986——1992年，全国失业保险基金的支出结构是：管理费占50——60%，直接用于职工失业救济的只占10%，1993年支出结构有年改善，但用于职工救济支出依然偏低，削弱了社会保障的稳定功能，同时保障金的使用质量不高，还缺乏严格的监管和健全的约束机制。

　　三、完善社会保障体系的对策

　　通过上述分析，可见当前我国保障体系还不健全，有待于改革和完善，对此我们提出以下完善的原则和措施：

　　（一）社会保障体系健全和完善的原则：

　　1、社会性原则，无论现在的社会化大生产客观要求，还是社会主义的根本属性，都要求社会保障体系必须具有社会性，它体现为参保成员的社会化，即其体系必须覆盖整个社会成员，不论城乡，单位性质，地区或民族都必须成为社会保障成员，享有平等的社会保障权利，保障事业的社会化，即全体社会成员在享有平等的保障权益之前，应具有一定的义务，从国家到企业以及个人都要共同出资筹措各种保障基金。这样，社会成员既是出资者，又是承保对象，体现了全社会共建社会保障事业，社会保障事业管理的社会化，社会保障事业是服务性的事业，它涉及到社会方方面面，工作量复杂庞大，需要广泛的社会管理，即必须有健全的管理机构，在中央要建立具有权威的，专门的社会保障管理机构，各省、市、县、区、乡、街道设有相应的社会服务机构，承接和管理来自社会各方面的承保事宜，如了解和管理保人的信息资料，计发各种保障费用，兴办相应的社区福利设施等，成为具有服务，管理与监督的社会体系。

　　2、完整性原则。社会保障作为一个体系必须是完整的，即它是针对性会出现的种种不测提供相应的保障，因而，完善的保障体系必须体现在以下方面，首先在管理机构上是完整的，从中央到地方都有相应的，配套的机构和设施各施其责统一行事；其次，在保障内容上是完整的，具有以养老保险、医疗保险、失业保险为核心的包括工伤、灾害、妇女权益、生育、基础教育、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累、就业安居等全方位的保障体系；再次，在保障形式上是完整的，具有以国家统筹的以服务为目的的基础保障，又有以盈利为目的的商业保险，还有以个人储蓄积累为保障目的多层次的保障形式；最后，在保障基金来源上，应该是全面的、完整的，它是以本国的资金为主，形成基础性保障基金，同时，吸收国外的资本，构成国内保障基金的的补充部分，完整性原则还体现在法律制度的健全和完善上。即经过较长时期的探索，对社会保障实践中形成的原则和政策用立法的形式给予界定，建立完整的社会保障法律体系，其体系应包括一般原则，保障机构、实施范围、基金筹集原则及办法、保障金支付原则及办法、保障金的保值增值、管理体制，如中央和地方的社会保障机构，保障基金委员会及监督委员会的职责范围，对违法行为的惩罚办法等内容。

　　3、适用性原则。健全和完善的社会保障体系应充分体现其适用性，即其体系是适合我国的国情并具有特色，不是照搬其他国家的体系和内容，而是从国情出发，考虑到人口众多并将在不远的未来步入老年社会情况；考虑到底子薄、起步晚，人均收入低的情况，考虑到幅员辽阔，经济发展不平衡的情况；考虑到我国大力发展社会主义市场经济及经济体制改革与结构调整的情况；考虑到社会资源的重新配置，企业的生产要素的优化组合，劳动力的家庭结构及生产与再生产的情况，考虑到社会主义经济的本质属性等，在确立保障原则，设立管理机构、规定实施范围、保障基金的筹措与支付、基金的保值增值方式及途径选择都要反映以上具体情况。此外在吸引外资作为保障基金的补充时，应当根据社会保障的发展情况，切合实际地、有步骤地引进。

　　4、有序性原则。建立和完善的社会保障体系必须坚持有序性原则，这是从我国具体情况出发有秩序发展社会保障体系，使之逐步顺应我国经济、社会、政治及人民生活的需要。坚持有序性原则表现在根据现有的经济水平确定基本的社会保障和范围，随着经济水平的提高而逐渐提高保障层次和扩大保障范围；表现在根据现阶段新旧体制转轨，建立市埸经济体制的进程确定保障的核心和重点，突出解决市场经济中利益冲突产生矛盾（如养老、伤残、医疗、失业等）；表现在对保障基金的筹集、管理、保值增值方面。同时，有序性体现在基金筹措由内资为主，逐步吸收国外资金，逐步规范保障法规，健全管理机构，逐步加强保障基金的风险控制，有步骤地将保障金推进债市、股市，吸纳良好业绩企业的债券、股票等，使保障基金得以保值增值，逐步推广商业保险，减轻国家保障负担。

　　（二）完善社会保障体系措施

　　1、努力扩大社会保障范围，缩小城乡差别。我国现行的社会保障，只限于城镇的国有制企事业机关单位，这种狭窄的保障范围，不利于建立现代企业制度。因而在现有基础上，应扩大社会保障范围，这就是从国有制单位扩大到城镇各类企

　　业及职工，斩断社会保障与就业制度的联系；逐步建立起基本养老保险，企业（单位）补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系；改现收现付制为部分积累制，调整失业保险基金的使用结构，大幅度提高失业救济金占失业保险基金的比重，建立起国家、企业（单位）、个人三方合理负担医疗费用的新机制，加强对医疗单位的有效制约；强化城镇社区服务，倡导居民互助共济，积极兴办第三产业，以灵活多样的形式为社区居民提供社会福利和社会服务工作。

　　在农村，由于经济发展水平差异很大，在经济不发达地区。应以社会救助为主，以社会保险为补充。同时，要大力发展九年义务教育，提高农业劳动力的素质，为他们提供平等的竞争机会，在“输血”的基础上，提高他们的“造血”功能，尽快使之脱贫致富。

　　在农村经济较发达的地区，应尽快建立起养老保险制度，逐步建立农村合作医疗保险制度，提高农民的社会保障水平，缩小城乡差别。

　　2、大力宣传社会保障的意义，加快社会保障的改革步伐。社会保障工作是涉及到千家万户的大事，这不仅关系国家的利益和发展，更与全体社会成员休戚相关。在国家方面，主要重在解决基本的社会保障问题，由于限于财力，真正解决保障问题，还必须唤起广大社会成员，通过深入细致的、扎实的宣传工作，做到家喻户晓，人人皆知，使社会上下对社会保障的重要性形成共识，摒弃“福利保障”观念，树立“自我保障”意识，充分调动广大社会成员自觉参保的积极性。同时，加快社会保障的改革步伐，迅速将试点成果向全社会推广，扩大保障的覆盖面同时将改革过程中形成的基本原则、办法和措施尽快上升为一定的法律、法规，以法律的高度来界定和规范人们的保障行为，使社会保障工作有法可依，做到制度化、法律化。

　　3、尽快开征社会保障税。完善现代社会保障制度，必须以一定的财力、物力为基础，社会保障收入的筹集必须社会化、规范化、法制化。许多国家的经验告诉我们，开征社会保障税是筹集社会保障收入主要而科学的方式。有资料表明，世界上118个国家和地区中有80个国家开征了社会保障税，其覆盖面达68%，其中德、法、瑞典等国的社会保障税已居为这些国家的头号税种，就法国看，1972年、1980年、1992年社会保障税占中央政府经济收入总额分别为37.1%、41.2%、43.9%；美国1972年、1980年、1991年分别为23.8%、28.2%、35.1%，许多没有开征社会保障税的国家已经意识到开征此税对筹集社会保障金的作用与重要性，我国现行的筹资方式具有不稳定性、随意性和不科学性，为改变这种状况，明智的选择就是尽快开征社会保障税。由于社会保障税的强制性、普遍性和固定性，有利于克服过去筹资的“软约束”，确保社会保障收入稳定可靠地取得，有利于推动社会保障事业的发展。

　　4、建立统一的社会保障决策、监督机构和相应的服务网络。为了加强对全国保障事业的统一管理，统一协调和综合规划，增强宏观调控的力度，改变目前政出多门，决策分散，管理混乱，缺乏监督的局面。可在明确现有各主管部门的职责分工基础上，成立国家社会保障委员会，使其成为统一管理全社会保障工作的领导和决策机构、最高监督机构，负责拟订社会保障的发展规划、改革步伐、制定政策和有关法规，参与制定社会保障基金管理等有关制度，监督检查社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况，策划如何确保社会保障基金的保值和增值。加强与工商、税务、保障金管理银行的联系，做好对劳动者的就业情况及其收入的稽查，使保障金的缴纳、分配和使用有着可靠的依据。

　　5、加快推进商业保险改革步伐。现有庞大的社会保障压力是国家、企业的沉重负担，也是目前国家，企业经济实力难以支撑的。因此，启动和发展商业保险，促进社会保障与商业保险的结合与互补，能够大大减轻国家和企业的保障压力。同时，我国具有庞大的保险市场，极有利商业保险的推进。然而，现有商业保险在其数量和规模都是有限的，仍不能满足社会的需要，与发达国家相比，我国保险业发展的总水平明显落后，仅以人寿保险支出比较为例，美国年寿保费为650亿美元，日本为410美元，我国仅为10亿美元，在人均寿险支出上，1993年日本为3457.1美元，韩国为677.2美元，我国的台湾为364美元，就印度来看人均也有3.5美元，而我国仅为1.4美元，我国人们具有节余储蓄的习惯，这是发展商业保险的天然基础，同时改革开放近20年来我们生活及收入水平有较大提高，在物质生活得到较大满足以后，人们对个人安全问题日益重视，大力发展商业保险正是时机。应及时启动商业保险机制，通过商业保险的营销行为激发社会成员的参保积极性，在商业保险机构与社会成员个人共享权利和义务的条件下，增强个人抗风险的能力。

　　6、成立社会保障基金储蓄、管理、发放和经营银行。多年来，财政拨付的社会保障基金一直由国家预算管理，但是，目前社会保障基金分别由劳动、人事、民政、卫生、保险公司等部门经营管理，这些部门集行政管理、基金管理、基金经营、基金收付于一身，导致管理混乱，政出多门、挪用、拖欠、浪费等问题严重，投资随意性和风险性增大，同时，随着我国社会保障金收支平衡将采取“部分积累式”，在今后相当一段时间里，社会保障基金将会产生大量的结余并形成积累，财政经常性预算划转社会保障资金也将有部分结余形成基金积累，为了把分散的管理活动变为协调一致的规范行为，避免结余基金因闲置或经营不善而贬值、损失，影响将来保障基金的支付，应该设立一个专门从事社会保障基金的储蓄、管理、发放和经营的银行，管好、用好保障基金，规范基金营运，加强风险防范，确保其安全和增值。

　　7、加快社会保障法制建设，以法实施监督管理。从现时情况看，我国社会保障法制建设极不健全，没有形成统一的法律体系，颁布的一些保障条例、暂行规定等大都是由各部门制定，不具有统一性。到目前为止，全国还没有制定统一的社会保障法及其各单项法规，没有对社会保障管理机构的设置、职责、权限划分等进行的立法规定，有关社会基金管理的立法也未起步，为改变现有保障事业的无序状态，促进保障事业的顺利发展，我们应尽快建立适合我国国情的“社会保障基本法”迅速总结社会保障改革的经验和成果，将其中形成的基本原则、办法和措施上升为一定的法律、法规，逐步健全和完善社会保障法律体系，用法律来界定和规范社会成员的保障行为，使社会保障工作有法可依，做到制度化、法制化。

　　8、积极培养人事社会保障服务、管理、审计、监督的干部队伍，培养高素质的商业保险经营人才，尽快在高等院校、中等专业学校设置和开设社会保障、保险等专业。同时，对现行从事社会保障、保险的人员进行在职岗位培训，轮训提高业务能力，持证上岗。顺应我国保障事业的发展需要。

　　通过努力，我们相信在不久的将来，一定会建立起适应社会主义市场经济体制的以国家保障为依托，以商业保险为主体，以社会成员个人储蓄为基础的；资金来源多渠道，保障方式多层次，权力和义务相对应，决策与经营相分离；具有“统一标准、统一管理、统一筹集、使用、调剂保障金”服务社会化，管理规范化，监督法制化的据有中国特色的现代化社会保障体系。