中国目前已经达到发达国家建立农民养老金制度时的经济发展水平，而且拥有丰富的潜在社会保障资源和传统组织资源。以“实物换保障”的方式激活这些潜在资源，可以克服农村生产力水平不高、农民货币缴费能力偏低、国家财力不足等缺陷，主要依靠农民自己的力量，建立起有中国特色的农村社会养老保险制度。

　　一、中外农村社会养老保险制度建立条件比较

　　许多人认为，在中国建立农村社会养老保险制度为时过早，风险太大，缺乏可行性。而且，家庭和土地等传统保障方式还很有效，缺乏必要性和紧迫性。要统一上述不同认识；首先必须回答一个关键问题是，我国农村目前的经济条件是否达到建立农村社会养老保险制度的最低起点。为回答上述问题，我们对较早建立农村社会养老保险制度的德国、法国等13个欧盟国家进行了专题比较研究。研究表明，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。

　　一般而言，社会养老保险制度从城镇延展到农村，是经济发展到一定程度、具备了一定社会经济政治条件后的必然产物。在欧美发达国家，尽管建立农村社会养老保险制度的目的、方式、水平、时间不一，但农民普遍被先后纳入全国的社会养老保险体系，基本实现了社会养老保险全覆盖，这在全球已经成为一种大趋势。早在1933年，国际劳动组织就把农村社会养老保险、残疾保险和遗属保险纳入了条约范围。

　　从建立该制度的时间看，发达国家农村社会养老保险制度的建立，一般滞后于城镇。除最早建立农村社会养老保险制度的丹麦（1891年）外，世界上城乡社会养老保险制度的建立几乎都不同步，存在先城镇后农村的现象，一般滞后30—50年。如果我国城镇社会养老保险制度的建立以1951年政务院颁布的《劳动保险暂行条例》为标志，那么，在中国建立农村社会养老保险制度已经比城镇滞后50多年。

　　从建立该制度的经济条件看，以13个欧盟国家为例，其农村社会养老保险制度建立时，农业GDP的比重在3.1％—41％之间，平均16.2％；农业劳动力的比例一般在5.1％—55.3％之间，平均为29.5％；以国际美元计价的人均GDP在1445— 9580之间，平均5226国际美元。1999年，中国农业GDP的比重为17.7％，农业劳动力的比例为47.5％，以国际美元计价的人均GDP 1987年达到1495元，超过葡萄牙建立农村社会养老保险制度的最低点1445元；1994年达到5316元，超过13个欧盟国家建立农村社会养老保险制度的平均经济发展水平；2000年9621元，超过其最高水平（9580元）。

　　上述国际比较的结论是：在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家在类似中国90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业占相同或甚至更高比例、而且国内生产总值更低时，便已开始设立农村社会养老保险制度。在这五国中，希腊最晚设立（1961），丹麦最早开始（1891）。丹麦和德国同一年建立养老保险制度，所不同的是德国针对职工，丹麦针对全部人口，丹麦是世界上第一个建立农村社会养老保险制度的国家。

　　2001年，以国际美元计价，我国人均国内生产总值（10185元）已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度的最高水平（爱尔兰，1988年，9580元）。即使按照购买力平价计算，2001年我国人均国内生产总值也已经达到5447美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平（5226美元）。其中表现出的内在规律是，我国1986年开始农村社会养老保险制度试点探索时，即已经基本达到发达国家建立该制度的最低起点。这表明，当时的探索是符合经济发展内在规律的。

　　或许发展中国家建立农村社会养老保险制度的事实更能说明问题。与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为 65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。实行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。在20世纪50年代，日本也曾以类似“米保障”的方式建立农村社会养老保险制度。

　　总之，我国目前建立农村社会养老保险制度在经济上是基本可行的。现在需要的是抓住有利时机，按照十六大精神，及时将农村社会养老保险制度建设提上政府的议事日程，积极稳妥地推进农村社会保险制度建设。

　　二、建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备

　　对在我国建立农村社会养老保险制度表示质疑的另一重要问题是，中国农村经济发展极不平衡，一些地区温饱都难以解决，何谈建立农村社会养老保险制度？

　　应该承认，中国国情十分复杂，东中西部发展极不平衡，农村情况尤为特殊。但辨证地看，中国农村建立制度化的社会养老保险制度的条件在以下几个方面已经基本具备：

　　一是我国整体经济处于快速发展时期，2002年 GDP已经突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，进行国民收人再分配的能力和手段都已具备。

　　二是农村经济日益发展，农民收入逐渐提高，城乡差别正在缩小，农民权益保护意识不断强化，农民参保意识也在不断增强。

　　三是发达地区农村、城镇近郊农村和不发达地区经济发展水平比较高的部分乡村建立农村社会养老保险制度的条件基本具备。

　　四是建立农村社会养老保险制度是破解“三农问题”的战略需要。目前，党中央已经把解决“三农问题”作为各项工作的重中之重，农村税费改革、农民补贴方式改革都已启动，作为全面建设小康社会重要制度保障的农村社会养老保险制度，也必将成为破解“三农问题”的重要政策选择。这是最重要的经济社会条件。有了这一条件，即使部分地区条件不成熟，也可以通过国家的宏观调控来创造条件，也可以通过制度创新和制度设计来弥补局部地区和个人的困难。如可以通过加大国民收入再分配向农村倾斜力度的方式，甚至可以通过补助缴费的方式变社会救济为社会保险，以加快农村社会养老保险制度的建立。

　　在经济发展进入有效需求不足新阶段后，国家的经济发展战略已经开始转型，扩大内需战略、城镇化战略是国家战略转型的重要标志。在国家战略已经转型的条件下，看待建立农村社会养老保险制度的条件是否成熟更需要有发展的、长远的、全局的战略眼光，更需要用新视野、新思路来实现新突破，始终把握工作的主动权，而不是就事论事，更不应因局部地区条件不成熟而裹足不前，错失良机。

　　该制度的建立，必然是一个渐进的过程，是一个条件不断成熟的过程。整体条件的基本成熟，意味着建立该制度的条件有发生质变的可能。应该成为开展这一工作的重要决策依据，而不应该等所有地区的条件都成熟后再开展这项工作，那样会错过好的时机。简言之，我们应该更客观、更辩证、更全面地看待中国建立农村社会养老保险制度的条件，以更好地把握时机，满足国家的战略需要。早日将农村社会养老保险制度提上议事日程，可以加快条件由量变到质变的实际进程。

　　况且，我们不能不看到，我国早在1994年就已经全面达到发达国家建立农村社会养老保险制度时的平均经济水平。我们不能不承认，我国正是由于没有在农村建立起适应市场经济的社会保险制度，也由于城镇化速度没有及时跟上等原因，我国过早地进入了有效需求不足阶段，经济社会发展一直难以进入良性循环，这已经给改革发展稳定造成了严重的后果，这也是“三农问题”越来越严重的深刻根源。因此，我们应当尽快改变农村社会养老保险制度建设严重滞后的局面，防止因城乡差别的扩大进一步造成有效需求不足而引发更严重的经济、社会和政治问题。

　　三、建立农村社会养老保险制度可以激活巨大的潜在社会保障资源

　　中国建立农村社会养老保险制度的条件基本成熟，还表现在我国党和政府对解决“三农问题”的高度重视，并拥有巨大而丰富的潜在经济资源和组织资源。建立农村社会养老保险制度虽然是解决“三农问题”绕不过的难题，但只要思路正确，方案可行，通过制度创新，建立农村社会养老保险制度是完全可行的。建立该制度的可行性具体表现在以下几方面：

　　（一）以完善社会保险体系为核心的制度建设已经成为政府的重要职责

　　毫无疑问，制度建设，尤其是社会保险这样的核心制度的建设，是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保险制度，既是弥补市场失灵的重要措施，也是政府必须承担的重要责任。只有政府承担起应有的责任，解决“三农问题”才有制度保证，农村才会逐步进入健康发展的轨道，农村才会由经济发展的阻力变成动力。

　　改革开放以来，经济建设一直是政府的主要职责。但随着社会主义市场经济体制的基本建立，政府应加快淡出直接的经济建设领域，转而承担起社会保障等市场经济不可或缺的制度建设职能。在市场经济条件下，特别是在市场约束、内需不足的情况下，政府的主要职能不在于增加供给，而在于创造需求；社会保障的作用不仅仅是稳定，更重要的是创造发展急需的市场。作为一项有利于长远稳定的制度建设，社会保障制度恰恰能在实现稳定功能的同时创造新阶段最需要的市场。因此，在各项改革发展中，社会保障制度的完善与发展应当优先。

　　的确，我国政府已经将社会保障制度建设置于优先发展的地位。近几年，仅国家财政就每年支出数百亿元，用于城镇“三条保障线”的建设，以社会保险制度为核心的制度建设力度也明显加大。但在城镇社会保障支出已经负担沉重的情况下，还能兼顾农村吗？

　　思路决定出路。只要思路正确，认识到位，政策调整、政策创新的空间非常巨大。实际上，目前只要对现行农村发展政策进行微调，政府就能既承担起建立农村社会养老保险制度的财政责任，又收到增加农民收入、启动农村市场、实现经济良性循环等多重政策效果。国家履行承担建立该制度费用的义务，可以采取以下方式进行微调：

　　一是调整支出结构。将目前国家财政各种支农开支中的部分开支，以适当形式用于启动农村社会养老保险制度的建立，并将其直接规定为国家负担的份额。如改变农产品收购资金、粮食等农产品风险基金的现行使用方式，以补贴缴费的方式，直接用于支持农民参加农村社会养老保险制度。

　　二是免税。即用人单位缴纳的保险费可以税前列支，被保险人缴纳的保险费可以税前扣除；保险基金增值不征税；农民养老金超过征税额可以免征农业税、特产税及所得税。

　　三是让利。即对存入国家金融机构的农保基金给予免征利息税，并可按规定签订协议存款利率，国家向农保基金发行高于银行利率的长期建设债券，或者借鉴国际经验，向农民养老基金定向发行特种国债。

　　四是投资回报。国家集中用于重点项目的长期投资，并给予较高的回报；允许部分农保基金投资金融市场中风险低、收益高的产品。

　　五是部分国有资产变现收入、国有企业利润可以也应该（农民曾经是国有资产积累的主要提供者，现在依然是国有企业最大的潜在市场，2000年仅国有企业利润，不包括金融企业，就达2883亿元）用于农村社会养老保险制度的建设。

　　六是从国家经济发展的战略需要出发，加大国民收入再分配向农民、农业和农村倾斜的力度。如可以将农业税主要用于农村社会养老保险制度的建设，甚至可以直接将农业税改为农村社会保险税。

　　七是承担最终责任。农村保险基金出现危机时，由国家财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。

　　（二）制度创新可以激活农村巨大的潜在社会保险资源

　　中国农村社会养老保险制度迟迟没有建立，除政治经济社会条件制约、理论准备不足、缺乏明确可行的方案外，关键是农村面临社会保险资源短缺的硬约束。

　　农村社会养老保险制度包括保费的收取、基金投资、保险金的计发等环节。在众多环节中，保费的收取是难中之难，难就难在农民收入普遍偏低，其中农民收入又以实物或自然生产所得为主，其市场化、货币化难度较大，现金收入少且不稳，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。传统经济学也认为，社会保障是国民收入再分配的重要形式。通常认为没有剩余收入就不可能建立社会保险制度，似乎固定的货币收入是建立社会保险制度的唯一基础。

　　然而，人们普遍忽视了农产品也是一种收入，不过是实物形式的收入而已。对农民而言，实物形式的农产品虽然面临双重风险，却也是比较固定的收入。实物形式的收入只要转换得当，一样可以进行再分配。这样，货币收入和实物形式的农产品收入、股权转让收入、土地经营权转让收入都可成为再分配的对象，都是潜在的社会保险资源。如果通过制度创新，以实物换保障（产品换保障、股权换保障、土地换保障）的方式，让农民以其拥有的农产品、股权、土地经营权以特定方式转换为保险费，则完全可能实现将农产品等潜在社会保险资源变为现实资源的飞跃，使用于农民养老金制度建设的资源短缺问题迎刃而解，使加快建立农村社会养老保险制度成为可能，构建起有中国特色的农村社会养老保险制度，为建立全覆盖的城乡社会保险体系开辟一条现实之路。

　　目前，可利用国家进行农民补贴方式改革的有利时机，在粮食主产区开展农民直接以粮食缴纳保险费，国家用粮食风险基金对缴纳保险费的农民进行直接补贴的改革试点工作，探索“国家补一点，农民交一点”的办法筹集养老保险资金，以“粮食换保障”的方式启动中西部等不发达地区农村社会养老保险制度建设。根据对全国农民人均收入、基本生活水平和平均预期寿命等有关情况制定的农村社会养老保险精算模型，若参照同类地区的基本生活标准，将月基本生活保障水平分别测定为50元（国家农村贫困线标准）、100元、200元；参照国债筹资成本和基金投资收益，将基金运营年回报率测定为4％；参照第五次全国人口普查有关数据，将农村60岁以上人口的平均余命测定为18年，则月缴费分别约为11元、23元、45元，经过30年缴费积累，可以达到上述基本生活保障水平。在有条件的地区，费率只占农民人均纯收入的10％左右，如果由个人和集体分摊，都能承受。如果采取“粮食换保障”的新办法，按上述月给付50元、100元、200元标准，以每斤粮食0.50元的市场价格计算，在没有国家补贴的情况下，农民个人每年需缴纳粮食分别约为264斤、552斤、1080斤。按照第五次全国人口普查结果，农村人口80739万人，农村劳动力49876万人，若将2000年全国粮食风险基金360亿元按照农村劳动力进行平均补贴，劳均可获得72元的直接补贴。在有国家补贴的情况下，农民个人每年需缴纳粮食分别约为120斤、408斤、936斤。2000年全国劳均粮食产量1854斤，费率只占劳均粮食产量的6.5％、22％、50％。若国家对粮食主产区的农民进行重点补贴，农民的缴费率将进一步降低。这是国家和农民都能承受的，国家则只需改革对农民的补贴方式。如果将农民补贴方式改革、农村社会养老保险制度建设与粮食流通体制改革、粮食安全机制的重建、农村基层组织职能转换有机结合起来，政府只需将原来用于粮食储备的资金转为定额补贴资金，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，由农民缴纳保险费，就能满足国家粮食储备需要，保证国家粮食安全，以低成本建立起农村社会养老保险制度，并完成粮食流通体制的市场化改革。

　　事实上，在产品换保障的制度创新中，虽然政府直接对农民进行定额补贴的绝对量非常有限，但却恰恰可因此调动农民投保的积极性，从而成功地建立起农村社会养老保险制度。而且仅仅因为政策的微调与转型，却可能因其政策制度设计的成功，事实上构筑了一个启动中国经济社会变革的新“支点”，弥合了农村市场经济体制核心制度——社会保险制度的缺失，重构和完善了农村市场经济体制的制度基础，为农村市场发育和建设开辟了广阔的空间。因而其对农民的激励作用可能是无限的，其扩大内需的政策效应可能是无限的，其制度建设所释放的制度能量可能也是无限的。在这种意义上，也可以说以产品换保障的方式进行定额补贴，是实施扩大内需方针的政策支点，是实现农业现代化、农村现代化和整个国家现代化的政策支点。

　　（三）制度创新可以激活中国农村丰富的传统组织资源

　　不可忽视的是，改革后的中国农村虽然也有比较健全的行政组织系统，但其效率已经大大降低了，而传统的农村社会保障制度并没有得到改革和加强，相反，在合作医疗等方面还有较大的退步，更谈不上建立适应市场经济发展要求的社会保障制度。这样，随着集体经济的削弱和市场经济带来的风险的增加，农村社会的稳定与发展仅仅靠现行的行政系统是远远不够的。因此，必须根据新的形势，建立适应市场经济发展要求的农村社会保障制度，特别是建立有中国特色的农村社会养老保险制度，开辟一条实现农村社会稳定的新途径。以产品换保障为核心的实物换保障就是适应这一要求而进行的制度创新。

　　问题在于，现在比较健全的农村基层行政组织系统往往不再高效有力了，出现这种现象的深层原因是农村基层行政组织系统的职能没有随着形势的发展而转变，即其难以再依靠传统的行政手段承担起稳定农村社会的基本职能。产品换保障的实施，为农村基层行政组织系统在农村改革发展稳定中发挥新的作用提供了新的途径和新的手段。

　　产品换保障的实施，以强制的方式将农户带入农业产业化的各个产业链，用经济利益把他们连在一起，这不仅会加快农业产业化进程，也为实现农村社会的稳定开辟了新途径。甚至可以说，产品换保障的实施可能成为解决中国“三农问题”的有效途径。而农村基层行政组织系统则可以利用其组织资源的优势，大大提高产品换保障实施的可能性和效率。

　　产品换保障仅仅靠产品换保障服务机构是不可能构建起完善的服务网络的，特别是要建立遍及全国的产品换保障给付网络，需要巨大的资金投入。如果完全另起炉灶，产品换保障的实施就缺乏可行性；而如果借助农村基层行政组织系统的组织资源优势，不仅可以推动农村基层行政组织系统职能的转变，而且在其以产品换保障的方式履行促进社会稳定职能的同时，还可以建立起遍及全国的产品换保障服务网络，从而有效地节约产品换保障的交易成本，至少可节约3％的管理费。与此同时，农村基层行政组织参与产品换保障还可相对减轻农民负担，增加农民收入。

　　建立健全社会保障制度是政府的基本职责。农村基层行政组织直接参与农民养老金制度的建设，既可以推进产品换保障的实施，也可以推进农业产业化。这样，可以以新的方式树立为民办好事、办实事的形象，从而取信于民，得到广大农民的信赖和拥护，增强各级基层组织的凝聚力、战斗力，促进新型的党群、干群关系的形成，也会进一步促进农村政治和社会稳定。