以党的十五届四中全会的召开为标志，国有企业改革进入了结构调整和制度创新的新阶段。关于企业制度创新，四中全会《决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”在社会普遍对国有企业进行公司制改制基本认同的基础上，如何正确理解和建立规范的公司法人治理结构，就成为国有企业深化改革、转换机制的重大问题。

　　法人治理结构是医治国有企业体制弊端的一剂良药，我国国有企业的改革，始终围绕着企业、政府、市场之间关系而进行。

　　企业与政府的关系集中于政企是否分开，如何分开；政企分开的核心是所有权与经营权能否分离，如何分离；所有权与经营权分离的要害，是能否建立规范的公司法人治理结构，保障投资者的权益。这是国有企业改革克服传统体制弊端所要解决的主要问题。

　　在转向市场体制过程中，国有企业总体情况不理想，其原因不仅仅是企业管理问题，更重要的是存在体制弊端，企业治理机制不健全。实际情况表明，传统政企关系和企业治理机制存在着严重的制度缺陷，它不能在市场条件下产生健全的政府行为和企业行为。

　　在推进改革的过程中，我们经常感到困惑的是：如果所有权与经营权不分离，政府作为社会管理者直接经营国有企业，市场经济体制无法建立；如果所有权与经营权相分离，如何防止经营者渎职或滥用权力、保障国家所有者权益？

　　长期以来，国有企业按《企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策，同时，国家或国家通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。面对多变的市场和众多的国有企业，政府已鞭长莫及。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。当发现企业失控时，政府又倾向于上收权力。在上收所有权的同时，往往又将经营权一并上收，将企业管死。改革20年，我们已经沿着这一轨迹几度徘徊。这一难题困扰着政府也困扰着企业，使国有企业改革处于两难的境地。

　　在传统企业制度框架内，在向企业放权的同时，为防止失控、改善和加强对经营者的监督，政府和企业通过多种途径进行了大量探索。我们曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因“哥俩好”，考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用；国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深入参与；政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事；国家曾通过“财税价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事；政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵；国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数，大多由于内部人控制的严密和信息渠道不畅，很难及时发现一个个大漏洞。

　　1993年，党的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，改变了“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现所有权与经营权分离。

　　公司制度恰恰提供了一种科学、可行的所有权与经营权分离的制度安排，将其移植到国有企业，可以较好地解决长期困扰我们的政府与企业之间所有权与经营权关系问题。

　　向公司制度的转变，将使国家所有者退居到股东地位，以股东方式依《公司法》行使权利。由此形成了所有者拥有股权，即对企业重要人事、重大决策和收益分配的决定权，或称最终控制权；企业拥有法人财产权，即对股东和公司负责的企业法人财产的经营权，或称对法人财产的管理权、控制权。所有权与经营权相分离，分别由股东和企业法人两个主体独立运作。企业以全部法人财产对债务承担责任，包括国家在内的所有者只以投入企业的资本为限承担有限责任。这样，既使企业中的国有资本仍保持国家最终所有，又使企业从股东和市场两方面获得激励和制衡，并做到自负盈亏。

　　由此，公有制、国有企业与市场经济能否有效结合的制度难题可以基本解决，符合社会主义市场经济体制要求的政府、企业和市场的关系可以理顺和确立。正如四中全会《决定》所指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式”。法人治理结构一旦被扭曲，就不能实现公司制改制的初衷公司法人治理结构的本质是妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的信托、代理关系，即股东与信托人——董事会之间的关系；董事会与代理人——经理之间的关系。包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职，董事会如何有效激励和监督经理，以及如何平衡公司各相关者利益关系的问题。

　　股东推选能代表自己利益的、值得信赖的、有能力的代表，组成公司的最高经营决策机构—董事会。作为最高决策机构，董事会受股东委托，承担诚信、受托的责任。董事不同于经理，他们不是为获取工资而受雇佣的人员，他们是以得到股东和社会信任为责任和荣誉的人。不在公司就职的董事，为保证尽职的需要，可以收取“车马费”，但不在公司领取“工资”，以示董事始终站在股东一边，与股东并不是雇佣关系。董事会受托管理公司，决定公司法人事项，成为公司法定代表，全权负责公司的经营管理，拥有法人财产的支配权和经理人员的任免权。如果股东发现董事玩忽职守或未尽到诚信责任，可以要求赔偿和到法院起诉。董事会以经营管理水平和创新能力为标准选聘经理。经理作为执行董事会决策的代理人，在董事会授权范围内对公司事务独立行使管理权和代理权，扮演“首席执行官”的角色。董事会代表股东利益对经理的经营管理和尽职尽责情况进行有效激励与监督；必要时还可依《公司法》设立由股东代表和适当比例职工代表组成的监事会，对公司财务、董事和经理执行公务的情况进行监督。这样，所有者、经营者、管理者就在公司制度安排下，依照法律制度和公司章程的规范分责分权，权责分明，建立起易于评价和追溯的责任体制。

　　可以看出，公司制是一个有国家法律保障的、制度严谨的分权——制衡体系，它所形成的一套有效的委托代理关系可以维系公司各利益相关者之间的平衡，使所有权与经营权分离成为可能。

　　在国有企业改革与发展中，有一批企业克服体制障碍，通过规范的公司制改制或股票上市，建立了比较规范的的公司法人治理结构，形成了科学的决策体制和激励、约束机制，促进了经营机制转换，提高了市场竞争力。但是，不少企业翻牌为公司后，法人治理结构被严重扭曲，穿新鞋走老路，没有超越旧体制。企业的领导体制、决策过程依旧，管理制度、管理方法依旧，经营机制、政企关系依旧。有的尽管已成为上市公司，但企业状况并无起色。究其原因，重要的一点是公司法人治理结构被严重扭曲。例如：

　　有的政府部门既向企业派董事、董事长，还要管理经理、副经理，打乱了公司控制权的配置规则，搞乱了公司内部的权责关系，使公司的经营劣迹无人负责；有的企业董事长、经理一人兼，董事会不能有效监督经理，在避免企业“领导班子”内部矛盾的同时失去了制衡；有的董事会成员与经理、副经理高度重合，虽然避免—了“两张皮”的问题，却使董事会被经理班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，为企业内部人控制一切敞开方便之门；有的董事会对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算。民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实；

　　有的把公司分权制衡体制看成“董事会领导下的经理负责制”，未经董事会授权，董事长处处以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“领导”总经理，扰乱了公司的责任体制，使企业经营管理效率降低；有的国有独资企业有董事长而没有董事会；有的国有企业股票上市，在“圈”到钱后随意投资或处置，早把股东和招股说明书抛到脑后，并不想通过资本市场改善股权结构，转换经营机制；有的公司对投资者信息披露不真实、不规范，千方百计逃避社会监督，无意对股东负责；有的公司国有股占大头，经营者仍看政府脸色行事，他们认为只要把政府主管部门糊弄住，自己就可稳坐江山，小股东利益得不到保障。一些上市公司面对股价的涨落仍我行我素、不理不睬，资本市场对它的约束作用无效等等。

　　这种被严重扭曲的治理结构，使企业的体制、机制和运转方式并未超出旧体制的范畴，是旧体制和机制在新形势下的再现和复归。这种“改制”不仅不能产生健全的市场行为，而且已经直接影响到企业的业绩和投资者的信心。法人治理结构被扭曲的首要受害者就是公司和包括国家在内的全体股东，这已经威胁到国有企业能否顺利走向市场，国有企业改革能否成功。因此，党的十五届四中全会《决定》指出，“公司法人治理结构是公司制的核心”。为实现建立现代企业制度的初衷，政府与企业必须共同努力，在这个“核心”问题上下功夫。如果这个核心问题处理好了，建立现代企业制度的目标才能实现。