城市土地是最大的存量资产，是城市经济运行的载体，是城市建设与发展的重要物质基础，也是“经营城市”发展战略的重要支持基础。城市土地制度建设是我国土地制度建设的重要组成部分，也是我国经济体制改革的主要内容之一。搞好城市土地制度建设，不仅有利于我国经济体制的改革与完善，而且有利于我国城市化建设步伐的加快，同时对全面建设小康社会具有积极的推动作用。建国之后，尤其是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但总体来说，与城市化进程还很不适应。目前仍然存在着诸多问题需要认真研究。

　　一、城市土地所有制变革：

　　产权界定与土地资产的保值增殖1949年以前，我国土地基本上实行的是私有制。由于商品经济不发达，城市的数量和规模都比较小，因而城市土地在国土面积中所占的比重很小。然而，仅此很小的一块土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳动者、城市居民和外国人手中。新中国成立后，我国政府着力推行城市土地国有化：

　　（1）没收外国人、封建地主和国民党政府在城市中的土地，强制使之变为国家所有；

　　（2）用赎买、国家经租和公私合营的办法（带有较大程度的强制性和不等价、有限期的特点）将私营工商企业、房地产公司和房地产业主的城市房地产收归国有；

　　（3）以城市建设征用土地的方式强制、低价将农村的非国有土地转变成国有土地；

　　（4）以立宪的方式宣布全部城市土地归国家所有，从而完成了城市内部少量集体和个人所有的土地向国有产权的无偿转移。

　　从1949年到1982年，中央政府着力推行城市土地国有化政策，使我国城市土地产权制度发生了根本性的变化，并最终形成了城市土地单一的国家所有的产权结构。这种土地所有制形式与整个生产资料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上为国家的基本建设、政治稳定奠定了最重要的物质基础。但是这种单一的土地所有制形式，随着时代的发展，逐渐成为经济发展和城市建设的制约因素。

　　1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但到了1987年，深圳市政府以定向协议的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。

　　如果说城市土地由私有（个体）转变为国家所有，是一个历史性的转折或革命的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，则是又一次历史性转折或革命。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是商品经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。马克思讲过，地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。土地本来是没有价值和价格的。但是当存在土地所有权且土地所有权需要以经济形式来表现自己时，地租的出现就成为一种可能。我国城市土地收取的地租，一方面来源于建筑物的垄断价格，另一方面来源于建设用地的高额地租。过去我们无偿划拨土地从一定意义上说是不符合经济运行规律的。现在实行城市土地有偿使用，这既是土地所有权的实现形式，也是国有土地价值的具体体现。实践证明，实行城市土地有偿使用既有利于国有资产保值增殖，也有利于国有资产的良性循环，直接受益于市政建设。

　　按法律规定我国城市土地属于国家所有，但这里有些问题需要认真研究。如城市土地归国家所有，这里的国家是单指中央政府？还是包括地方政府？在这个问题上法律规定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直接参与的“土地违法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地开发利用、出让转让只能由地方政府实施。这就使地方政府在行使土地的所有权时具有明显的效率优势。近年来，我国城市土地利用之所以趋于好转，其原因就是地方政府有积极性。

　　中央政府如何行使对城市土地的所有权？中央政府与地方政府如何划分产权？这是一个现实问题。这里涉及到一个土地产权的人格化问题。这几乎是公有制形式存在的一个共性问题。我们通常说的城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都没有实际上的支配权。为此，我们必须明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，进一步明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为所有权、占有权、开发权、收益权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每一项权利加以明确界定。如将所有权、出售权归中央政府；占有权、开发权归地方政府。收益权由中央政府与地方政府按比例分成等等。在此基础上决定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。

　　通过明确产权，使城市政府在配置土地时的行为更加长期化。通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对城市政府的权力进行约束，使土地资源配置能够反映国家和社会的利益。允许城市土地所有权在政府与企业、个人之间的反向流动，实现城市用地产权的多元化；充分发挥土地市场在城市土地资源配置中的基础性调节作用；在价格机制和政府合理的公共政策作用下实现高效和可持续利用。避免开发公司凭借特权低价甚至无偿从政府手中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。

　　对原有无偿划拨土地的土地使用者如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以土地入股分成、出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为进行有效的遏制。可明确土地无偿无期使用的最后期限，到期由政府依据评估价格逐一与使用单位签订用地合同，补交土地出让金。补交困难的可采取缓缴、逐年收缴，甚至政府土地使用权入股的方式，全面实行土地租约制，推动城市土地资源的合理配置。

　　二、城市土地管理体制改革：

　　“三权分离”与使用权的出租和转让土地制度可以从广义和狭义两个方面来理解。广义的土地制度，泛指与土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技术等有关的一切制度。狭义的土地制度，是指土地经济制度及相应的土地法权制度。前者可以所谓土地经济制度，它是人们在一定社会形态下在土地利用中形成的土地关系的总和。它属于社会经济基础的组成部分。后者可以所谓土地法权制度，它是人们在土地利用中形成的土地关系的法权体现，它是社会上层建筑的组成部分。马克思曾经说过，法的关系的内容是由经济关系决定的，它不是凭空产生的。土地经济制度是土地法权制度形成的基础，它决定土地法权制度；而土地法权制度对土地经济制度具有反映、确认、强化、保护的功能。完整的土地经济制度，包含土地所有制、土地使用制、土地国家管理制度。我们所说的“三权分离”是指土地的所有权、　　使用权和管理权的既相对独立，又相互制约。传统的城市土地制度是“三权合一”，国家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同时还是土地的管理者。

　　这种制度模式，是与高度集中的计划体制相适应的，对于当时迅速建立社会主义公有制的基础，促进城市经济建设起到了一定的积极作用。然而，随着社会主义市场经济体制的建立和城市经济建设的进一步需要，传统的城市土地使用制度的弊端越来越明显地暴露出来。

　　①城市土地国家所有权在经济上无法实现。我国法律规定城市土地所有权属于国家所有，但由于是无偿使用城市土地，这种所有权在经济上无从体现。而对城市土地没有所有权的企业、单位或个人，却可以凭借对城市土地的实际占用获得利益。

　　②城市土地占地者成为事实上的所有者。城市土地的无期限使用，使得谁占用了城市土地，谁就成了城市土地的事实上的主人。这便刺激了企业多占地、占好地，造成城市土地资源的严重浪费。

　　③城市土地的利用效率十分低下。传统城市土地使用制度不允许城市土地使用权转让，土地使用者无法从土地转让中得到好处，因此，使用者宁可让土地荒芜，也不愿意将土地移交给他人使用。同时由于划拨土地没有地价，也不存在土地市场，亦没有促进土地流动和调整土地用途转换的有效机制，使土地不能流动到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮极度短缺，另一方面却又在浪费大量的城市土地资源。

　　④不利于城市的建设与发展。在传统城市土地使用制度下，由于存在着大量的占而不用、多占少用、用而不讲效益的现象，致使城市用地供不应求，许多重要的经济活动得不到满足，从而延缓了城市经济的发展。同时由于土地的无偿划拨，致使国家得不到足够的建设资金用于城市基础设施和公共事业的发展，从而限制了城市的发展。如城市交通越来越拥挤，城市环境不断恶化，旧城改造难以进行等。

　　⑤助长了社会“分配不公”的不良倾向。在传统城市土地使用制度下，由于企业占有城市土地的优劣和数量不同，对企业的经营成果有着很大的影响。那些多占土地、占用好地的企业，其商品的个别价值会低于该商品的社会价值。在城市土地无偿使用的条件下，这些企业就获得了一种超额利润，实际上这种超额利润是本该收归国有的城市土地收益的转化形式，并非企业经营好或投入劳动多形成的。如果这部分超额利润归企业所有，则不利于企业的平等竞争，更不利于企业改善经营管理。同时也造成了企业劳动者经济利益的不公平，助长了社会“分配不公”的不良倾向。

　　⑥滋生寻租行为和腐败现象。土地的行政划拨，需要政府部门的层层审批，那些有门路、能打直达系的单位或个人就能够多得到土地，于是各种寻租活动盛行，导致了官僚主义和腐败现象的滋生蔓延。由此可见，改革传统的城市土地使用制度显得尤为必要和迫切。

　　我国城市土地使用制度改革的指导原则是，巩固和完善土地的国家所有制，建立与社会主义市场经济体制相适应、与城市建设和发展相协调、有中国特色的社会主义城市土地使用制度。总的来说，

　　①实行“三权分离”，即将土地的所有权、使用权和管理权相分离。国家（中央政府）对土地拥有绝对的所有权，并规定国家的城市土地所有权神圣不可侵犯。经国家批准拥有使用权的单位可以依法拥有土地的使用权，使用权可以依法进行转让。地方政府（城市政府）代表国家对城市土地进行管理。

　　②建立起既有利于维护社会主义城市土地国有制，又有利于发展生产力的新型城市土地使用制度。我国城市土地使用制度的改革，不是要改变城市土地国有制的性质，而是要消除旧的传统城市土地使用制度的种种弊端。建立有利于社会主义市场经济的发展和城市土地资源的合理化配置制度。国内外的经验表明，只有这样才能使城市土地与其他生产要素合理配置并得到有效利用。

　　③建立起与社会主义市场经济运行机制相适应的城市土地供应和流动的运行机制。为了实现城市土地资源的合理化配置和结构优化，取得土地使用的最佳效率，必须使城市土地资源的配置符合市场化运作要求，使城市土地所有权与城市土地使用权相分离，使城市土地使用权能够流转，从而使市场机制在城市土地资源配置中起基础性作用。

　　具体来说，可以采取下列形式：

　　①土地使用权出让。国家以土地所有者身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，土地使用者须向国家缴纳土地使用费。土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门，会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案。土地使用权出让的年限，可根据不同行业和经营实际需要来确定，分为40年、50年、70年。土地使用权期满后，土地使用者可申请续期。经批准，重新签订合同并在支付土地使用权出让金后可继续使用。土地使用权的出让，可采取协议、招标、拍卖三种方式。土地使用者若需改变土地使用权合同中规定的土地用途时，应当征得市、县人民政府土地管理部门同意，并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。

　　②土地使用权转让。土地使用者可以依法将土地使用权再转移，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务也随之转移。土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限，减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用权转让，其地上建筑物、其他附着物所有权也随之转让。地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。

　　③土地使用权出租。土地使用者可以作为出租人，依法将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。土地使用权出租，出租人和承租人应当签订租赁合同。租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。

　　④土地使用权抵押。土地使用权可以抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。这是由房地产实体不分原则决定的。土地使用权抵押，抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同期间宣告解散、破产的，抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同规定处分抵押财产。处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。

　　⑤土地使用权终止。土地使用权可因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权出让合同、土地灭失等原因而终止。土地使用权期满，续期的到续期期满，土地使用权终止。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回，但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

　　现行城市土地使用制度的改革取得了巨大的成就，改革不仅使土地的价值真正得以实现，使国有土地所有权在经济上得到　　实现，而且在市场机制的引导下，土地资源的配置也日趋合理。但由于传统体制的惯性作用及改革尚处在初步阶段，使旧体制下的诸多历史遗留问题如土地闲置或浪费等问题难以得到彻底解决，同时还由于改革过程中制度和政策工具的不完善又引发了一些新的问题，如多头供地使土地市场失控，闲置和存量土地大并且盘活难，国有土地资产流失造成政府应得土地收益减少等。这些问题还都需要通过土地使用制度改革的进一步深化来加以解决。

　　三、城市土地市场化建设：

　　土地储备与招标拍卖如前所述，由于过去长期实行土地无偿、无期限划拨使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能实现城市土地一级市场的垄断供应，出现了一个巨大的灰色土地市场，许多单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让，既造成了国有资产的流失，又导致市场价格信号失真，炒卖地皮的现象时有发生，扰乱了房地产市场秩序，给城市规划和城市管理也造成很大困难。对于已经纳入有偿使用的土地供应，95％以上的土地采用了协议出让方式，致使出让价格偏低，政府官员“寻租”现象严重。因此，在开启城市土地使用制度改革的大门以后，如何规范和有效管理土地市场就成了政府迫切需要解决的一个问题。在这种背景下，城市土地储备制度作为一种制度创新应运而生。

　　城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的客观要求，也是一种制度创新，在管理体制、运作模式、政策制定等方面都是一种全新的探索过程。由于是一个全新的过程因此出现了许多问题需要研究。

　　首先是土地收购过程中的补偿标准问题。土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前理论研究也十分薄弱。现在一般城市的操作方法是只制定3－5个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法简单、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感觉土地征购、回收补偿标准不合理、不科学。给土地收购带来很大的难度。

　　其次是城市土地储备与城市整体规划的关系。 城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但一般还没有较为详尽的市区分区规划，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于没有现成的分区规划，必须临时按宗地进行规划。结果一是规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。

　　第三是土地储备资金的筹集问题。土地储备制度初期遇到的困难主要是缺乏储备资金。因为，城市政府不可能投入大量的储备启动资金，而且在储备开始阶段，土地储备中心只有进入储备的土地，没有出让的土地，因而没有积累资金，储备初期缺乏资金是难免的。由于资金匮乏，使土地储备制度建立初期，土地储备中心不敢也没有能力去储备大量的土地，储备成本也会因为利息负担而提高。

　　第四是土地收购储备机制的协同作用问题。目前我国的城市土地储备制度尚处于探索阶段。部分城市存在着单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力加大，引起有关利益群体的不满。对于土地储备政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规模与储备周期、土地供应计划的制定、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。我们认为实施土地收购储备机制是一个综合性的系统工程，在整个运作过程中，必须得到土地、计划、规划、城建、财政、金融等部门的支持和配合，部门间配合程度直接关系到土地的运作成本。在实际操作过程中经常出现部门间相互抵触、推诿、行政审批手续繁杂、办事效率低下等弊端，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本，严重影响城市土地的市场交易秩序与健康发展。同时，由于没有建立起相关的法律法规，对土地储备中心没有相应的监督机制和手段，造成了机制不健全，运作不规范和泡沫经济。

　　对此，有关专家呼吁，我国各地地产的情况千差万别，不应搞一刀切。政府对土地一级市场实行垄断而对房地产市场实行宏观调控下的市场调节。具体来说主要是借鉴的国际先进经验，建立起我国城市土地储备机制：

　　一是建立起以土地银行为主体的资金运作机制，充分发挥土地银行在土地收购中的积极作用。欧洲是土地银行的发源地。自20世纪初，欧美一些国家相继建立了土地银行。不同国家建立土地银行的原因和目标不尽相同，但土地银行却有着共同的运行机制。土地银行的运行大都包括土地收购（征购）、土地储备、土地出让三个环节。

　　（1）土地收购（征购）。市政当局先于开发商从分散的土地所有者（或使用者）手中购买土地，从而拥有大量市政待开发的土地。筹集购买土地资金是征购土地的关键所在。不同国家的城市都有各自的方式来解决这个问题。如斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地的征购费用的：一是政府拿出税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外，还利用土地银行租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。

　　（2）土地储备。政府从土地所有者（或使用者）手中购得土地后，并不是立即出让，通常需要储备一段时间。在一定时期内，转让出去的土地只是土地银行中，小部分已经进行前期开发的土地，大部分尚未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在数量上保持一定的比率。对于那些已经规划好准备投入市场的土地，政府一般是先行实施土地整理或搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道、建设好供水、排污等公共市政实施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租和出售。

　　（3）土地出让。最后一个环节是土地出让。根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的土地，分期分批地推向市场。土地出让一般采取出租和出售两种方式。出租通常占有不小的比重。如1971年荷兰的土地银行出租和出售的土地分别为31%和69%.之所以如此，一方面是政府希望土地升值后，最终能以较高的利润售出；另一方面，因为房屋所有者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权。土地出租的期限依用地性质的不同而不同，有时还采用年租或短租。

　　二是建立土地储备的市场化运作机制，进一步规范我国城市土地储备行为。从总体上讲，土地储备运行机制必须符合市场化操作的原则。这里主要就土地储备机制的动作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行探讨。

　　（1）强化政府对城市土地一级市场的垄断行为。城市土地一级市场指城市土地所有者将土地使用权在一定期限内让与城市土地使用者而形成的市场，反映的是土地所有者与土地使用者之间的关系。我国城市土地归国家所有，政府是城市土地一级市场唯一的垄断者，土地储备机构是政府的职能部门，负责土地一级市场的运作，真正做到“一个口子进，一个口子出”。改变以往以土地换建设、资金的小范围平衡的做法，形成全市区大范围先平衡、后赢余的格局。其具体操作思路是：依据城市规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划，制定城市土地储备计划；通过土地征用、回收、购买等方式完成土地储备计划；对储备的土地进行平整开发使土地“熟化”；制定城市的土地供应计划，以供给调节需求；在土地管理部门的配合下，采取划拨、出让方式向土地市场供应土地。

　　（2）建立和完善土地储备机制的运作主体。建立土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。可以考虑成立土地储备与开发公司这类中介机构来运作，实现国有土地的委托经营。政府授权国有土地收购储备运作的土地储备与开发公司应是一个双重性质的机构，一方面严格执行政府储备和出让计划；同时又必须借助市场来实现计划，以促进土地市场的健康高效运行。土地储备与开发公司的主要职能包括：接受政府委托，实施统一的收购与出让计划，进行储备土地的开发与管理，实现国有土地的经营增值．

　　（3）完善土地储备机制运行模式。土地储备机制实际上是法律规范下土地使用权的调节转换机制。即由政府授权的中介机构通过购买行为，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，然后组织进行土地开发，将生地变为熟地后，再根据城市经济发展对土地需求或土地供应计划，以有计划出让、转让、年租等方式将土地投入市场。与国外土地银行运行机制大体相同，我国土地储备机制也应由土地收购、土地储备、土地出让三个环节构成。

　　三是建立城市土地储备基金，保证城市土地收购储备的巨额资金支持。当前我国城市土地储备基金可能利用的资金来源有：

　　（1）政府拨款。从目前各个试点城市政府来看一般都划拨一定数量的款项作为启动资金。

　　（2）政府贷款。土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。因而，用于土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。在初期启动阶段，政府完全可以用贷款方式建立土地储备基金。

　　（3）政府预划拨部分城市土地。这相当于政府以土地资产实物的形式投入到城市土地储备基金之中。

　　（4）土地收益。城市土地使用制度改革已实施多年，土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入土地储备基金。

　　（5）土地储备收益。土地储备制度运作一段时期后，将会产生储备收益，这些收益也可列入土地储备基金，滚动使用。

　　（6）土地债券。由土地储备机构发行土地债券。土地债券通过土地储备收益来还本付息。

　　（7）其他资金。包括各种公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。我们认为，可以由政府委托专门的机构（如土地储备与开发公司）来实际运作土地储备基金。作为土地基金运作主体，其职能是受政府委托，承担土地征用、土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购，组织土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等公共事务工作。运作土地基金，既要接受政府计划指导，又要按照市场机制进行高效运作，确保国有土地资产收益的最大化。

　　四是建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系，。关于建立土地储备制度的法律建设，可以借鉴国外赋予政府土地优先购买权的作法，根据我国土地基本制度，从根本上解决建立城市土地储备制度的法律保障问题。编制城市土地储备实施细则应以现行法律为依据，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；可以收回国有土地使用权并对前两项的土地使用权人应当给予适当补偿”。依据此法，结合实际情况，编制土地储备实施细则，具体包括：土地储备的范围、征购补偿项目与标准、土地权利人享有的权利和义务、土地资源配置原则、土地入市用途与价格的跟踪管理等。

　　关于土地招标与拍卖，主要是依据2002年7月1日起实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，结合招标与拍卖的特点，制定出国有土地使用权出让应遵循的基本原则：

　　（1）公开原则。一是发布公告。招标人、拍卖人、挂牌人举行出让国有土地使用权活动，必须在法律规定的时期内，以广告媒体或其他法律、法规允许的形式，提前公开发布招标、拍卖、挂牌公告。主办者必须公开举办招标会、拍卖会和挂牌，允许所有具备资格的参与者以公开竞价方式，并依照规定的原则成交。二是标的公开。三是参与者资格公开。主办者应当公布哪些民事主体可以参加，必须公开说明参与者应具备哪些资格。

　　（2）公平原则。凡具备相应的民事行为能力并符合参加三项活动资格的民事主体，三项活动的主办者不得以法律、法规规定以外的其他理由拒绝参与者的参与申请，妨碍参与公平竞争。三项活动的竞标者、竞买者无上、下级之分，无法人、社团、公民等身份之别，三项活动对每一竞标者、竞买人的平等竞争资格予以平等保护。三项活动交易中强行要求成交以及妨碍、影响其他竞投者、竞买者自由竞争的行为，均违反公平原则。

　　（3）公正原则。三项活动的主办人及其工作人员不得以竞标人、竞买人的身份参加本机构举办的三项活动，也不得委托他人代为竞标、竞买。三项活动的主办人不得有不公正对待竞标人、竞买人的行为。在三项活动中，主办人不得有歧视竞标人、竞买人、故意误导竞标人、竞买人使其无法成交或超高价成交的行为，更不允许对竞标人、竞买人有欺诈、舞弊、私下交易等侵犯竞标人、竞买人民事权利的行为。上述情形如有发现，招标、拍卖、挂牌无效。

　　（4）诚实信用原则。三项活动的各参与方应自觉履行相关合同、成交确认书所确定的各自的义务，以确保三项活动的顺利进行。在三项活动中，各当事人意愿表示及行为应真实、善意和诚实。委托人不得有意隐瞒标的瑕疵，招标拍卖挂牌不得做虚假广告、虚假说明，不得以假充真、以次充好；竞投人、竞买人不得对自己的应价、报价反悔；中标人、买受人、竞得人成交后不得不付款。

　　国有土地使用权招标、拍卖工作具有政策性强、技术性强的特点，是一项复杂的系统工程，要保证招标、拍卖工作取得理想的效果，必须进行深入细致的前期准备和组织策划，各地多年实践表明，在土地使用权招标、拍卖的组织过程中，应重点抓好以下工作：

　　（1）成立城市土地招标拍卖领导机构，加强政策把握和部门协调。土地使用权招标拍卖工作涉及土地、规划、计划、建设等相关部门。因此，土地使用权招标、拍卖领导小组或委员会应协调好土地使用权招标、拍卖过程中相关部门的业务关系，调动所有相关部门的主动性、积极性和创造性，主动配合土地招标、拍卖的顺利完成。招标、拍卖地块的计划立项宜切块下达，由计划部门根据年度土地开发及供应计划中土地招标、拍卖供应面积，切块下达给土地管理部门，土地招标中标人、拍卖竞标人不必再重新申请计划立项。

　　（2）注重前期开发，坚持净地招标、拍卖。国有土地使用权招标、拍卖是一种市场行为，要想取得成功，必须得到市场各方的认可，各地的实践表明，坚持净地出让是增加土地招标、拍卖活动吸引力的有效举措。对于开发商而言，最关心的是经济回报，最担心的则往往是土地的产权、债权不清，拆迁、配套设施建设难以开展。而前期开发，协调各方关系是政府的优势。因此，在慎重选择地块的基础上，应加大前期开发力度，由政府出面明确土地产权、债权，组织对招标拍卖地块的征地、拆迁赔偿安置和前期土地开发，保证水、电、路接口等，使地块真正实现产权清、债权清，使招标中标人和拍卖竞得人签订土地出让合同后立即可以开工，这对招标拍卖的成功至关重要。

　　（3）提高业务素质，选好招标拍卖主持人。国有土地使用权招标、拍卖工作具有很强的专业性和技术性，要组织好这两项工作，必须要有专业人[才。在招标、拍卖活动中，整个招标、拍卖过程都是在招标、拍卖主持人的主持下进行的，招标、拍卖主持人的表现直接影响着招标拍卖结果。因此，对招标、拍卖主持人的选择非常重要。要完成好土地招标、拍卖会的主持工作，首先要具备招标、拍卖主持人的一般要求，熟悉有关程序和通行做法，思维敏捷，表达能力强，善于把握投标者、竞买者心理，调动投标者、竞买者情绪，创造会场气氛，同时，还要熟悉招标、拍卖地块的有关情况及土地管理相关知识，掌握土地使用权招标、拍卖的特点。如果由土地部门的人员主持招标、拍卖，则必须掌握招标、拍卖常识及招标、拍卖主持技巧，取得国有土地招标、拍卖岗位证书；如果聘请注册拍卖师主槌，则要掌握土地管理相关业务知识，取得相应的国有土地拍卖资格证书。另外，可以通过参加培训，观摩招标、拍卖会，组织模拟演练等方式，提高主持人水平。

　　（4）加强规范管理，坚持依法行政。要体现招标、拍卖活动公开、公平、公正和诚实信用的原则，就要求整个国有土地使用权招标、拍卖组织工作必须加强规范管理，坚持依法行政。在有关文本、合同的编制以及整个组织程序、操作过程中，都要非常严谨、考虑到各种可能的情况，做到各项工作有依据、有规范，否则，一旦引起纠纷，就相当被动。

　　四、城市土地经营：

　　政府宏观管理与市场规范运作土地是全社会的共同资源和财富。土地经营与资本经营具有同等重要的地位。在计划经济条件下，一方面是土地所有权归国家或集体，没有土地公有制的具体实现形式，只要是公有制单位均可以无偿占有；另一方面是经济体制属于计划经济，土地是生产资料，而不是商品，不能进行交换，更不能进行经营。造成了土地资源和国家财富的流失与浪费。

　　近年来，虽然实行了土地的有偿使用，但是由谁来使用？又成为一个现实问题。有人利用手中的权力，通过合法手续或非法渠道，谋取暴利。有人通过城市土地经营成为新的爆发户。城市土地经营权放开之后，出现了一系列问题，引起了社会各界的普遍关注。有关专家指出：在经营城市土地的过程中，必须维护最广大人民群众的用地权益，不能放弃合理的供地政策对房地产市场的影响作用，听任房价尤其是住宅价格攀升过快；不能因为少数人的利益和消费，过多占用土地资源建别墅、建豪宅；更不能使名山风景区成为个别人占有的财产和后花园。经营城市土地的目标不是片面地扩大土地供应、以地生财，更不是不受节制地搞房地产、“形象工程”和重复建设，而是要合理地利用土地资源，充分发挥土地资产的作用，实现城市经济、社会和环境的可持续发展。为此，必须增强政府的宏观调控能力。

　　一要充分发挥政府的行政管理和宏观调控作用，严格控制土地供给总量。国土资源部是国有土地的产权代表，土地应由国家管理，并且实行城乡地政一体化的管理体制。在土地管理中，充分发挥政府的行政管理和宏观调控作用，完善土地供应机制，严格控制农地非农化。通过制订良好的城市规划、计划方案，实行严格的土地用途管制，将已有存量土地盘活，增加土地经济供给。疏通供给渠道，彻底搞活土地市场，避免一方面土地使用效益低下，浪费严重，另一方面又大量征地，使耕地良田急剧减少。政府控制好土地供给绝对量这个“水龙头”，以供给引导需求，使用地者不断挖掘现有土地的利用潜力，提高单位面积土地的地租支付能力，避免征用大量农地进入一级市场而产生的地价波动。

　　二要完善土地市场的运行机制。解决了土地供给的绝对数量问题后，政府应在城市土地市场上做文章，使政府成为土地市场的宏观控制者，使市场机制成为土地资产高效率配置的主要机制，在遵循法律规定和明晰产权的前提下，以有效的制度安排实现一级市场和二级市场的有序运行和健康发展。第一，将农地征用制改为征购制，即流入城市土地一级市场的农地，应由政府按市场价格向农村集体经济组织购买；对国有企业的存量土地（主要是无偿或低价划拨的土地）收取完全市场价格的等量使用费，推动其进入市场流转，从而避免闲置和浪费。第二，将土地资产进行合理定价，并计入企业资产预算，进行独立评估，避免土地资产无形损失。第三，杜绝隐性交易，具体措施：一是制度创新，降低交易费用使其进入公开市场；二是加大隐性交易压力，人为增加其交易费用，将其逐出隐性市场，一拉一推，土地交易者在公开市场交易成本与隐性市场交易成本差距不大时，就可能进入公开市场而接受政府规则的安排，从而保证土地市场的有序竞争。

　　三要建立合理的土地收益分配机制。地价问题在本质上是由利益驱动的，唯有建立合理的土地收益分配机制，才能保证合理地价的实现。在土地收益分配上，要确定政府的市场角色，其功能应定位如何使城市土地资源最大效率配置，从而使土地总收益和国民收入达到最大。总的来说，政府应解决如下问题：首先，政府作为一个整体，如何同土地使用者分配土地收益；其次，政府以何种形式取得土地收益；再次，政府得自土地的收益如何在各级政府间分配。具体而言，第一，明晰土地产权，明确土地持有者的权益代表身份，使之以合法手段分配正当收益；第二，理顺各级政府、各行业之间的收益分配关系，在部门之间、各级政府之间确定一个合理的分配比例；第三，明晰土地租税费体系，确认各项费用的理论来源，做到明租、正税、少费，加强管理和监督。在今后的税制改革中，减少对用地者的各种不正当摊派，从而为土地租、税的征收留下空间，进而为规范地价提供依据。

　　四要健全法制，规范城市土地市场秩序。加强法制建设，规范各级政府和各土地市场主体的土地交易行为，营造规范有序的土地市场环境，做到“有法可依，有制可循”。首先，依法对越权批地、违法占地和违法用地、乱搞开发区和随意圈地的行为，进行严肃查处，坚决制止牺牲国家和广大农民的利益，低价卖地的行为；其次，加强执法监管，打击违法的黑市交易，促使其进入公开市场进行交易，从而避免投机、人为炒作等抬高土地价格的现象；第三，杜绝市场竞争中的偏袒、乱摊派等人为现象，使市场主体具有同等的土地使用成本和土地交易成本，最终使同样质量的土地具有相同的市场交易价格。

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