摘要：构建“法治政府”已经成为我国法治建设中最为突出的问题。本文主要阐述三个方面。即一、我国“法治政府”的应有内涵。二、我国法治政府建设所面临的主要问题探析。三、我国法治政府的构建，首先是，从“依法行政”到“法治行政”—— 实践层面的理念升华；其次是，从“立法”到“执法”—— 改革背景下的机制建设，包括体制改革与法治政府的冲突与协调、科学民主立法、严格行政执法等。

　　关键词：法治政府；法治行政；机制建设

　　一、我国“法治政府”的应有内涵

　　2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神,确立了建设法治政府的目标,明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》明确提出,全面推进依法行政,经过10年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。

　　温家宝总理指出：依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。关于“法治政府”的概念和内涵， 在学界以及实践中，往往不尽一致。随着我国“全面落实依法治国基本方略”、“建设社会主义法治国家”进程的不断推进，“法治政府”建设已经成为我国法治建设最为突出的问题。”值得一提的是，与“法治”和“法治社会”相联系，西方法治社会的形成和发展，是由其构成市民社会的各个人群聚合体之间的冲突、协调、妥协及其所产生的合力作用的产物，现代西方的法治理论及其实践建立在市民社会的理论及其存在的前提之下。由此，西方法治政府的构建和发展，也必然是在其法治自身的发展框架下得以孕育发展。从走向法治道路的类型来看，我国大体上属于“政府推进型”或“政党推进型”。这种政党推进型的法治道路之选择，应该也是基于国情的实事求是的选择。与“自然演进型”的法治道路相比，我国的治法建设更多的是在面临西方发达国家经济现代化的影响和巨大压力，在借鉴西方治国经验，充分发挥本国政治资源的前提下进行的。

　　由此，我国关于“法治政府”的构建，也是在我们国家的政治制度、以及带有极强“政府推动”或“政党推动”色彩情况下的“法治国家”，而非总体“法治社会”的前提下提出和进行的。也就是说，在总体“法治社会”尚未完全实现的情况下，我国“法治政府”建设必然具备一定特殊性。在不否认共性的前提下，这种“特殊性”大体体现为两个方面，即一是我国特定的社会生活背景；二是我国的政治法律背景。前者是我国法治政府建设的大环境或“土壤”，后者则是直接的推动和关键因素。因此，在界定我国“法治政府”的应有内涵时，必须考虑到这两个因素。

　　从目前来看，对于我国“法治政府”的内涵，至少应该包括以下几个方面：首先，“法治政府”是宪法和法律至上的政府，即“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”；其次，“法治政府”是人民民主的政府；第三，“法治政府”应是与“法治政党”建设相呼应的政府；第四，“法治政府”是强调公民权利本位、政府责任本位，提倡“公民自治”，尊重个人自由，进行“权力制约”的政府；第五，“法治政府”是能够实现有效治理的政府；第六，“法治政府”是社会主义法治文化下，适应本土法治资源的政府。

　　二、我国法治政府建设所面临的主要问题探析

　　近年来，我国法治政府建设区取得了一定的进展。主要体现为：（一）政府法制建设得到进一步加强,立法工作步伐加快,质量不断提高;（二）行政执法体系逐步健全,执法力度加大,基本保证了法律法规的贯彻实施;（三）行政管理体制改革稳步推进,政府职能和管理方式逐步转变,行政监督制度不断完善;（四）各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强,依法行政能力有所提高。这些都为加快建设法治政府打下了良好的基础。

　　但是，我国构建法治政府，仍然存在许多不相适应的地方，除了“法治社会”的同步构建因素，及大的社会背景之外，就“法治政府”建设本身而言，主要是：（一）政府法制建设还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求。尤其体现在立法方面，宏观上重要立法尚有缺失，现有法律法规也有的与社会的发展、实践存在一定的差距；微观上，可操作性不强，不能很好的适应经济体制改革、政治体制改革的步伐；（二）行政执法体制不够完善、程序不够规范，执法不到位，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重,违法或不当行政行为时有存在，监督和制约机制还不够健全，不很好地实现立法目的；（三）行政权力部门化，部门权力利益化的倾向，仍有不同程度的存在，这成为不能有效行政的根源之一；（四）尤其是政府对经济生活的合法干预和协调，还是较大的薄弱环节，在某些领域的行政能力有待加强；（五）法治意识不强，法治观念淡薄，行政机关工作人员缺乏全面的法治理念，没有树立起宪法和法律的最高权威等。

　　三、我国法治政府的构建

　　（一） 从“依法行政”到“法治行政”——实践层面的理念升华

　　与温家宝总理提出的 “依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。”相对应，我们所一直提到的“依法行政”的概念，似乎更应该以“法治行政”取代之。对此，已有部分学者予以理论上的阐述。

　　笔者从实践层面分析，从“依法行政”到“法治行政”，并非只是一个提法的改变，而是应该作为行政领域的理念升华。“法治行政”理念的建立，也必将对我国“法治政府”的构建，起到更为重要的作用。

　　首先，“依法行政”的提法，无论从内涵，还是外延来看，具有一定的局限性，表现在“依法行政只要求行政主体按照法律规定办事，但在法律供给相对不足的情况下，政府行为往往陷入合法性的困境”；“依法行政只要求行政主体的行为不违反法律，在法律规定的范围内，有可能造成行政主体自由裁量权的滥用”；“依法行政对行政主体提出了合法性要求，而对行政相对人并没有提出明确的规定”。①由此反应到行政实践上，其主要的弊端就是“依法行政”的简单化、形式化，抽象化。而“法治政府”建设理应是一个纵向、横向全面发展的综合工程，这要求整个行政领域在各个环节上的共同努力。尤其是在基层行政领域，这种“依法行政”的简单化、形式化、抽象化倾向更为突出。这很容易导致行政执法与行政立法在总体理念上的分离，既不利于行政执法能力的内在提升，也不利于行政机关工作人员法治理念的全面理解，从而实际上会影响到“法治政府”的构建。

　　其次，“法治行政”的内涵和外延，以及延伸到行政实践领域，与我国构建“法治政府”的目标更为契合。从“法治国家”、“法治社会”到“法治政府”再到“法治行政”，更能够体现“法治”基本理念的贯穿和全面理解。这里提到的法治理念自然涵括甚多，但与这里所说的“法治行政”最为关联的一点就是，“法律必须平等地对待政府和公民”；“法治要求政府在关系到公民的行为上要以限制官方的自由裁量范围的规则加以约束。”②“法治行政”所要求的不仅仅是“行政主体按照法律规定办事”，行政主体及行政行为的合法性，还要求行政主体的行政活动要符合“法治”的总体理念和要求，要把政府和公民、行政和总体法治建设放在同一个框架之内。也就是说，“依法”只是“法治行政”的一个方面，构建“法治政府”还需要行政领域从推进科学立法、确保法律目的的全面实现、正确协调法治前提下政府与公民、政府与社会、政府与国家的角度来理解和实践。

　　（二） 从“立法”到“执法”——改革背景下的机制建设

　　1、体制改革与法治政府——冲突与协调

　　我国目前的一系列改革，包括政治体制改革、经济体制改革，尤其是体现在其中的行政体制改革方面，对我国建设法治政府具有重要影响。这里边既有前提和保障的良性互动关系、也有冲突与协调的问题。宏观上来讲，既然是改革，其本身存在的不稳定因素，必然与法的相对稳定性有冲突，而这种冲突又往往会影响到法的权威，行政法制自然也不例外。那么，很明显，这种改革的宏观背景，对于构建“法治政府”而言，既是一种机遇和有利条件，也是存在一种考验。

　　实质上，宏观背景上的经济体制、政治体制改革对于我国社会法治的发展具有重要的铺陈作用，其与“法治政府”构建的关联往往是深层次的。而正确处理与协调我国目前的行政管理体制改革与“法治政府”构建的关系，则是当务之急。可以看到：（1）改革旧的行政管理体制，是构建法治政府的重要前提，不断深化行政管理体制改革，是构建“法治政府”的客观要求；（2）构建法治政府，建立完善的行政管理体制也是应有之意和重要内容；（3）协调行政管理体制改革与构建“法治政府”的关系，关键是解决我国当前行政管理体制存在的突出问题。这些问题突出表现在，机构设置过多或不合理、重叠交叉、人浮于事；职能转变尚不到位，行政部门的职能、权限、职责不清；行政管理方式落后，成本较高，效率较低，服务能力较差等方面。只有朝着权力分配合理的“小而强”的高效政府、服务政府的方向加快改革，才能尽快推动我国的“法治政府” 建设。

　　2、科学民主立法——体系建设、公众参与、以人为本

　　构建法治政府, 科学立法是基础。一个比较完善的行政法律体系，是我国构建“法治政府”的基本前提。从行政法律体系建设的角度来看，当前我国亟待加强的立法工作主要包括：（1）行政程序立法。目前我国尚无统一的行政程序法，尽管在《行政许可法》等法律法规中都有关于程序的规定，但往往限于特定的行政领域，所以，造成了行政程序规定从总体上看彼此重复甚至牵制的现状，严重影响了“法治行政”的实现和行政效率的提升。应该看到，加快行政程序立法的重要性和紧迫性。这不仅有利于提高行政效率，而且有利于制约行政腐败，保护公民、法人和其他组织的合法权益。（2）加快行政强制立法进程，争取尽快出台。行政强制一直是我国行政法律实践中的突出问题，目前，制定一部统一的行政强制法，从源头上厘清和完善行政强制的类别、设定权、程序等等，进而将行政强制实践纳入法治轨道，是我国构建法治政府的又一项迫切任务。（3）与行政体制改革相适应，进一步健全政府组织法，逐步实现政府机构的设立、职能、权限的法定化、科学化、合理化。（4）加快行政赔偿、行政收费等领域的立法建设。（5）除此之外，还要不断加强现有法律、行政法规乃至规章的可操作性。在保持相对稳定性的前提下，也要适应形势要求适时修改、完善,努力做到立法与社会实践相适应，确保立法的实效。

　　值得强调的是，与人民民主的“法治政府”相对应，在立法中一定要更加强调“公众参与”与“以人为本”。民主的核心是“政府的权力来自人民，人民有权制约政府。”在现代社会中，民主应该是指保障一国公民依据宪法和法律确认的权利和自由，直接或间接地参与国家政治和社会事务的管理，以及在多大程度上和范围内有效地决定国家大政方针的具体法律设施。公民参与程度的深浅和在多大范围内能有效地决定国家大政方政，则是衡量一国民主程度基本标准。而“以人为本”正应是我国立法的根本着眼点，“公众参与”则应切实成为我国民主立法的正常途径。尤其是体现在立法对“法治政府”的构建上，显得尤为重要。这总体上是对我国立法机制的要求。

　　3、严格行政执法——立法目的的全面（下转第34页）（上接第31页）实现

　　行政执法是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。执法不力、不能严格执法已经是构建“法治政府”的主要障碍之一。体现在执法实践中，突出的现象是程序不够规范，执法不够到位，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重,违法或不当行政行为时有存在，监督和制约机制不够健全。其所带来是直接后果就是严重影响到了立法目的的全面实现。

　　究其原因，首先，是对相关立法没有全面的把握和理解，实践中往往出现对立法的简单化、抽象化、功利化的倾向。比如，地方上和行政基层对《行政许可法》的认识，往往更侧重于从改善经济投资环境、招商引资的角度来理解和执行，在缺乏权威执法机构（当然，这也是立法中的不足）的情况下，有的干脆让招商部门来负责实施。这无疑从一定程度上，削弱了许可法的立法初衷。其次，利益的不正当诉求，也是阻碍严格执法的因素。再次，行政执法能力欠缺，是不能严格执法的又一个因素，主要是行政机关工作人员专业素质有待提高。

　　温家宝总理指出：各级政府、各部门要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求,从体制、机制和队伍建设等方面入手,进一步加强和改善行政执法工作,做到严格执法、文明执法、公正执法。 一要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。二要完善行政执法体制。三要进一步加强行政执法队伍建设。

　　笔者以为，要落实上述目标，解决不能严格执法所存在的问题，以达到立法目的的最大程度实现，关键还在于机制建设。首先，要完善司法审查制度，健全监督机制。一是尽快完善司法审查制度。司法审查是国家通过司法机关对其它国家机关行使公共权力的行为进行审查监督, 从而纠正违法行为并对权益受害方给予补偿救济的法律制度。按照现代法治行政的精神,我国司法审查制度必须加以发展和完善；二是整合立法机关对行政行为的政治监督、社会舆论的监督、以及公民批评等监督形式与审判机关的司法审查，使之共同构成对行政执法的监督机制。其次，与行政组织立法、公务员法等相关法律法规结合，建立和完善行政部门以及行政工作人员的利益调节机制。目前我国行政立法，对此尚不能完全解决。尤其是体现为不同地区、不同部门的利益差别，即使在实行“阳光福利”之后，这种差别也是很大程度上存在。这个问题解决好了，相信能够对抵制行政执法中的一些不当利益诉求起到一定作用。当然，解决途径，必须是通过相关法定渠道，依法调节。再次，要不断发展和完善行政执法责任机制，强化行政执法的责任意识。最后，还要加强对行政执法人员的培训、轮训机制，重点是有计划的进行法治理念教育以及专业技能教育，使之达到全面理解相关立法的目的，从而，最大程度上提高行政执法能力，实现严格执法。

　　注 释：

　　①刘强《略论法治政府建设》，http://www.xslx.com.

　　②阿伦（英国），转引自《二十世纪西方法哲学思潮研究》，张文显著，1996年12月第一版，第629页.

　　参考文献：

　　[1]温家宝,《全面推进依法行政努力建设法治政府》.

　　[2]刘强，《略论法治政府建设》，http://www.xslx.com.

　　[3]李玥莹，《构建法治政府》，http://www.jjykj.com，《合作经济与科技》第274期等.