摘 要：土地置换是高校规模扩张中资源整合的产物和筹措建设资金的重要方式，能有效盘活教育资源存量，扩大办学资源增量，增强高校发展能力。本文分析了土地置换在高校中应用的背景、作用、途径和程序，提出了科学有序推进土地置换的三点建议。

　　关键词：高校；老校区；土地置换；资本运营

　　土地置换是一项复杂的系统工程，涉及诸如城市社会学、城市经济学、城市规划学、财务管理学等学科的诸多理论和观点。根据城市经济学的理论，城市用地总是在市场竞争中不断向配置效益更高的使用功能转换，从而使城市用地在动态中配置、转换、再配置，即在置换过程中产生更大的效率。土地置换就是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发，从而优化城市用地配置。土地置换也符合级差地价理论，即一般情况下，离市中心、繁华商业区、商务区等越近，土地使用价格越高；反之则越低。这样，政府就可以利用土地的差价进行土地置换改造老城区，发展新城区。目前许多城市进行的“退二进三”、“腾笼换业”等规划就是典型的土地置换行为。城市经济学中的这一概念同样适用于市场经济条件下高校的资源整合，尤其是在高校的新老校区资源整合中，显得尤为重要。本文所称土地置换是指高校老校区的置换。

　　一、高校土地置换的背景

　　在高等教育的历史上，美国、日本等国家曾也以土地作为主要的优惠政策和调控方式，来促进高等学校的发展。通过1999年以来我国高校的合并和扩招，2007年招生规模与1998年相比已经扩大近6倍，我国高等教育已从精英化步入大众化阶段，为建设创新型国家奠定了坚实的人才保障基础。这几年的快速发展，特别是加大对基础设施建设、学科建设和人才队伍建设的投入力度，高校债务增长迅猛，还贷资金缺口较大，资金短缺已成为制约高校可持续发展的瓶颈问题。正如教育部长周济所说：“发展的速度和投入的力度，始终是一对尖锐的矛盾。我们在谋划发展的时候，一个根本性的问题是钱从哪里来的问题。”

　　通过对30多所高校的调研，全国政协于2007年7月公布了一份高校负债问题的报告。报告称，全国高校贷款总额已达2500亿元左右，并称“雪球有越滚越大之虞”，部分高校已存在严重的财务风险，有可能引发社会风险。为了最大限度地节省开支，有的高校还出现了少发工资、少发奖金的现象，这直接造成了优秀人才的流失，不利于学校的教学质量提升。可见，目前高校债务不仅数额巨大，覆盖面广，而且增长速度快，严重影响了高校的健康、协调和可持续发展。面对这种情况，如何有效化解债务，这已成为教育主管部门和高校不得不面对的重要课题。2007年9月12日，教育部长周济在国新办新闻发布会上首次承认高校负债2000多亿元，要求各学校在地方政府的支持下，采取一系列重要的措施偿还债务，比如可以进行土地置换。而在2007年10月底，国土资源部有关负责人表示，高校用地为教育用地，按现行法律规定，高校不得擅自转让国有土地。尔后，教育部有关负责人也表示，两部门的说法并不矛盾，高校土地置换也是向地方政府报批，按相关程序办理，并不是擅自转让。高校土地置换是新形势下出现的新事物，目前各方认识还不一致，处于探索阶段，缺乏对高校土地置换政策、理论、途径、程序等系列研究。

　　二、高校土地置换的作用

　　高校土地置换有正面作用，也有负面作用，但总体来说利大于弊。

　　实践证明，做好土地置换这项工作，其正面作用表现为：

　　1、有利于整合现有高等教育资源，优化教育布局结构。土地置换的一般目标是实现区域土地生态、经济、社会效益的最优化和城市整体功能的最优化。而高校的土地置换是在合并和规模扩张的背景下高等教育资源整合的产物。许多高校在合并过程中，产生了许多小校区，一方面这些小校区位于城市的中心位置，黄金地段没有产生黄金效益；另一方面这些小校区普遍建筑物老化，土地利用效率较低。从优化教育布局结构，盘活高等教育存量资源出发，高校也迫切需要进行土地置换。

　　2、有利于高校快速完成自我重塑，提升学校综合实力，更新办学理念。土地置换能够重塑高校形象，提升硬件办学条件，从而提高学校的综合实力，提升学校的凝聚力和吸引力。在硬件条件得以改善的同时，软件条件也会得到改善，起到“筑巢引凤”的作用，吸引高学历、高职称的人才。

　　3、有利于解决高校多校区分散办学问题，降低运行成本，提高办学效益。随着高等教育大众化进程的加速，在高校扩招和后勤社会化改革的推动下，高校新校区或主校区的建设，目前普遍凸现多校区运行、存量不动产大量闲置或低效率运转与巨大债务风险并存的现象，造成办学分散、运行成本较高，办学效益较低。正如教育部长周济所言：“历史的经验反复证明，单校区是福，要尽量避免多校区的局面。即使不得已有了多校区，也必然集中力量建设一个主校区。这样，有利于学生的成长，有利于学科的融合，有利于学校的管理。”

　　4、有利于缓解高校新老校区建设债务和融资之困。目前高校的债务来源主要是新老校区建设产生的，不少高校校园基础设施建设还在进行，不仅旧债难还，还会不同程度地产生新债。土地置换的实施，高校可以避免为长远发展而进行的投资行为对现有教职工利益的挤压，有利于如期支付金融机构的贷款本息，也有利于改善高校的财务结构，增强高校的融资能力，从而促进高校的健康发展。

　　5、有利于城市空间结构优化。城市地域空间结构是指城市功能组织在城市地域空间上的投影，是由城市职能上的分化引起形态上分化的结果。而且这种分化贯穿于城市发展的全过程之中。土地置换恰好能促进城市功能的不断分化，使城市功能分区趋于合理，通过级差地租的引导作用，促进城市中心产业向外围扩展，进而影响了城市形态的变化，使城市地域空间结构得到优化。高校分散的老校区大多数面积小，且位于城市中心区，这部分土地的置换，有利于城市建设的科学规划、合理布局，为城市发展做出贡献。

　　高校土地置换的负面作用主要表现为：

　　1、土地储备收购和“招拍挂”都需将地上建筑物拆除再进行开发，从全国教育资源来看，是一种浪费。我国目前的高等教育资源规模不是过剩，而是远远不够。要解决这一矛盾，根源是政府要增加教育投入力度，政府不应只站在某一所学校看资金是否盘活、债务是否减轻，而应该算算社会成本这一本大账，看是否符合可持续发展战略，科学整合现有教育资源，如将高校分散的小校区置换成为中小学或中专教育资源。

　　2、置换校区的拆除，容易割断高校几十年来学子们的校园情结和精神家园，也不利于校园文化的传承。对于少数具有一定历史文化价值的老校区，应在当地文物部门指导下合理确定保护对象和保护范围，纳入保护范围的校区、校舍等予以保留，不应纳入土地置换范围。

　　三、高校土地置换的途径

　　高校土地置换的途径一般包括储备收购和“招拍挂”。

　　1、储备收购。土地储备是指土地储备机构依照法律规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。土地储备一般根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，实行统一规划、统一储备整理、统一供应。对因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨国有土地，政府原则上需要进行土地储备。土地收购补偿按以下方式确定：一是以出让方式取得的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；二是涉及城市房屋拆迁的，依据有关城市房屋拆迁法规、规章的规定给予补偿；三是政府行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿。高校老校区土地大部分为划拨国有土地，其置换可以归属于结构调整，由政府储备收购，基本程序是：申请收购、权属核查、确定规划条件、方案报批、签订协议、收购补偿、权属变更。

　　2、“招拍挂”。对于高校以出让方式取得的土地，可以选择采取“招拍挂”途径进行置换。招标是指出让人发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截至时的出让结果确定土地使用者的行为。“招拍挂”和储备收购一样，都要通过当地政府和规划、国土等部门审批。

　　四、高校土地置换的程序

　　高校土地置换的程序一般为：

　　1、高校最高决策层研究置换方案，经教代会通过后，报教育主管部门批准。

　　2、向当地人民政府请示，请求同意：调整土地使用性质和用途，重新规划，将教育用地调整为住宅或商服综合用地，容积率按规划情况适当提高；在途径上由政府直接进行土地储备或直接“招拍挂”出让；对土地收益金，政府按相关政策和一定方式，大部分返还给学校用于新校区建设。

　　3、向土地储备部门或土地交易部门提交土地储备或交易申请书，并提供以下材料：国有土地使用权证和房屋所有权证原件；学校主管部门决策批复；事业单位法人证书和组织代码证；法人代表身份证明书和委托代理书；房屋抵押、查封和冻结等情况的证明材料；1/2000地形图、宗地图和地籍勘察资料等。

　　4、规划咨询，并向规划行政部门申请调整处置地块的性质、用途和规划设计条件。

　　5、进行土地房屋评估和土地出让金或储备补偿费测算。同时，按规定办理国有资产处置审批申报手续，其程序为：高校向教育主管部门提交资产处置申请报告；教育主管部门、同级财政部门及国有资产管理部门根据《事业单位国有资产管理暂行办法》及相关政策法规，对申请报告进行审批。资产处置审批中需提交以下资料：能够证明资产价值的有效凭证；资产统计报告或决算报告；资产目前的使用情况说明；有资质的中介机构出具的经济签证意见；具有法律效力的专门技术鉴定部门的鉴定报告；单位资产处置公示材料；土地使用权证、房屋所有权证、建设用地批准书以及拟处置房屋建筑物和土地坐落、面积和规划用途等。

　　6、签订储备收购或“招拍挂”出让协议，办理储备收购手续或“招拍挂”手续。

　　7、成交后，按协议支付储备收购补偿款或“招拍挂”款项，收益金返还按政府文件办理，返还后一般用于高校新校区基础设施建设。

　　五、高校土地置换的建议

　　1、国家出台统一的高校土地置换政策。为科学有序推进高校老校区土地置换工作，建议：教育行政主管部门应在总结高校土地置换经验和教训的基础上，与发改、财政、国土、建设、人防、税务等部门一道，研究出台土地置换政策，进一步统一认识，明确置换对象、程序和土地收益金的处置，增强土地置换的科学性；成立高校老校区土地置换领导机构或工作机构，负责组织、协调和指导土地置换工作；土地置换政策的制定应坚持“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策和确保国有资产保值增值，按照诚信置换、有序置换、有情置换、节约置换的原则，讲纪律、讲责任，在充分调研和论证的基础上，科学选择置换模式，积极有序推进老校区土地置换工作；高校老校区土地置换收益将主要用于偿还新校区建设债务，置换相关规费原则上予以减免；要求高校所在地政府按照城市建设规划和土地利用总体规划，对置换出来的老校区组织上市交易，尽可能获得较高收益。

　　2、国家应加大对高校基本建设的投入力度，土地置换融资只能是缓解高校债务压力的必要补充。土地置换融资不应成为高校教育成本分担机制的主导，恰恰相反，国家应建立财政对高校贷款贴息和债务减免的机制及担保机制，并为高校“举债兴教”买单，如财政投入或发行教育国债等。

　　3、高校要正确理解和认识科学发展观的发展内涵，制定和选择正确的发展道路和发展战略，明确切实可行的发展途径，防止新的大规模债务产生。正确处理改革、发展、稳定三者的关系，既要坚持以发展的思路谋求发展，解决前进中的困难和问题，又要结合各自校情，实事求是地制定发展战略，防止脱离实际的“硬发展”，尤其要严格控制基本建设规模和贷款规模，切实防范债务风险。高校还应认真总结建设新校区的经验教训，做到科学规划、量力而行、分步实施。

　　参考文献

　　[1] 张铁明，田丽.“以资产置换实现规模扩张模式”的效益与思考[J].高教探索，2004（1）.

　　[2] 汪韬，文东茅.高等学校土地置换研究——一个产权视角的案例分析[J].国家教育行政学院学报，2005（1）.

　　[3]张平.地方公立高校存量不动产处置问题探析[J].现代大学教育，2007（3）.

　　[4]彭清平.高校土地置换的模式与政策分析[J].科技创业月刊，2007（7）.

　　[5]李进.高校老校区土地置换问题研究[J].重庆交通大学学报（社科版），2007（10）.