现代内部控制开始于工业革命时期，由于筹资的需要，企业需要定期报告财务状况和经营成果以及进行内部控制，这样投资者和债权人才能评估企业的安全性和投资的效益性，并作出相应的投资决策，从而最终形成以保证财务报告真实可靠为主线的内部控制整体发展思路。在经济发展过程中。内部控制伴随着各国经济的波动起伏迎来了一个稳定发展期。宽松的管制环境、波动的利率、过度的投机、不良的管理以及舞弊造假等一系列因素导致诸多企业经营失败，严重扰乱资本市场秩序，打击社会公众信心，给一国经济带来了不利影响。各国纷纷加紧研究应对之策，并在实践中逐步认识到更深层次的原因在于风险管理不当和内部控制失效，从而开始着手探索本国内部控制体系建设模式。至20世纪90年代，随着世界范围的企业合并、资本国际化、贸易壁垒的逐渐消失以及金融市场的一体化，内部控制日益成为全球范围内的热点问题，各国进一步加快内部控制体系建设步伐，内控体系建设模式也由探索期逐步走向成熟期。

　　一、世界有关国家和地区内部控制体系建设的基本模式

　　（一）美国－日本内控体系建设模式与基本做法

　　美国内控体系建设模式可以概括为“立法管制、评价严格、标准明确、措施配套”，被认为是内控监管最为严格的国家，其内部控制体系建设一直处于全球领先水平，具备了较为成熟的组织模式和运作机制。

　　一是明确了以保证财务报告真实可靠为核心目标的内控体系建设基本思路。在20世纪近百年的发展过程中，内部控制逐渐由传统的人员牵制、实物牵制、簿记牵制等内部牵制制度发展成为以保证财务报告真实可靠、资产安全完整、经营效率效果以及合法合规为目标的全面、全员、全过程的内部控制制度体系。美国内部控制制度体系建设在兼顾上述目标的基础上，本着服务资本市场的原则，始终围绕财务报告内部控制这一核心目标，确保企业提供财务报告的真实性、可靠性，维护投资者和社会公众的利益。

　　二是建立了标准制定机构和审计评价机构协调运作的内控制度体系建设组织模式。美国会计学会、注册会计师协会等5家专业团体发起成立COSO委员会，负责内部控制标准的制定，发布了被国际社会广泛认可的内部控制标准框架，指导企业建立和自我评估内部控制制度；上市公司会计监管委员会司职内部控制审计评价标准的制定，明确了注册会计师对内部控制有效性的审计计划和实施评价方法。通过标准制定机构和审计评价机构的协调运作，为整个内控制度体系建设提供科学、高效的组织保障。

　　三是形成了以政府立法为保障、市场监管为重点、企业实施为基础、中介评价为支撑的内控制度体系建设运作机制。朗讯、安然、世通等一系列重大财务舞弊和会计造假案，反映出企业在风险管理、内控机制方面缺乏必要的法律保证，由此导致美国国会2002年7月制定关于公司治理和会计改革的《萨班斯法案》，要求在美上市公司对财务报告过程中的内部控制进行有效性评价，对涉及公司风险控制中的重大弱点作出评估并对外报告。在法律保障下，美国证券监管委员会得以出台或修订一系列资本市场监管规则，旨在规范上市公司内部控制有效性评价及披露行为，维护资本市场秩序。在美上市公司建立健全内部控制制度的同时，必须遵循法律和市场监管要求，实施管理层自我评估和注册会计师审计评价制度。法律管制、市场约束、内部实施和外部评价构成了内控体系建设有效运作的“四大法宝”。

　　日本内控制度体系建设与美国有众多相似之处。以财务报告内部控制作为内控体系建设的核心目标；由专门机构（会计审计委员会内部控制分会）负责同时制定控制标准和审计评价标准；通过立法（《金融工具交易法》）保障内控体系的实施，要求上市公司自2008年4月1日起建立管理层自我评估制度与注册会计师审计评价制度。相对美国《萨班斯法案》，日本政府立法仅要求注册会计师对管理层自我评估报告进行审计，不需对企业内部控制有效性进行独立审计。

　　（二）加拿大－中国香港内控体系建设模式与基本做法

　　加拿大内部控制体系建设模式的特点是“强调自律，注重自评；标准明确，体系科学”，是全球较早制定控制标准的国家之一。1995年，加拿大COCO委员会发布《控制指南》，成为继美国《内部控制整体框架》之后较早被国际认可的内部控制标准。与美国和日本内控制度体系建设模式有所不同，加拿大内控体系建设强调行业自律和市场监管，弱化内控立法管制；注重控制标准体系建设，弱化评价标准建设；强化内控自我评估和披露制度建设，弱化注册会计师审计评价制度建设。中国香港内控制度体系建设的组织模式和运行机制与加拿大模式极为相似。中国香港会计师公会2005年制定发布本地区的控制标准《内部控制和风险管理基本框架》，并在有关市场监管规则中要求上市公司必须于当年同时建立管理层自我评估和披露制度。相比之下，中国香港在控制标准和评价制度衔接时间的充分性方面不如加拿大。

　　（三）新加坡内控体系建设模式与基本做法

　　新加坡内控制度体系建设的特点是“监管规则和评估制度先行，控制标准和评价标准建设滞后”。新加坡财政部2005年6月发布《公司治理准则2005》，自2007年开始在上市公司推行内控自我评估制度；但其国内尚未有一套统一的控制标准和评价标准作为企业实施内控自我评价的基础和依据。

　　二、世界有关国家和地区推进内部控制体系建设的启示

　　（一）保证财务报告真实可靠是内控制度体系建设的基础目标

　　无论是内部控制理论发展脉络，还是内控体系建设在一个国家的具体实践，均围绕财务报告的内部控制展开。内部控制是扎根于企业的深层次、全方位的制度安排，最终将通过财务报告的形式影响投资者和社会公众的决策。以财务报告为中心设计内部控制制度体系有利于从企业价值链流程的终端起步，逐步追溯到业务、流程和战略目标，从而从根本上遏制企业风险弱化、会计信息失真和资本市场失灵现象，有利于充分发挥会计在企业管理中的监督职能。

　　（二）控制标准与评价标准建设是内控制度体系建设的基础和重点　

　　美国、日本、加拿大、中国香港等国家或地区的相关法律法规和监管规定都有一套统一的控制标准与评价标准相配套，从而确保其执行有源可溯、有章可循。实践表明，缺少行之有效的内部控制标准往往是导致内控有效性评价流于形式的重要原因。

　　（三）内控立法是内控制度体系建设的发展方向　

　　内控法制建设是资本市场健康稳定发展的坚强后盾，是明确企业内控法律责任、规范管理层行为、防范财务欺诈与经济犯罪的有力武器，是推动内控评价制度得以顺利实施的重要保障。从各国内控制度体系建设的现状和发展趋势来看，内控立法已成为一个国家深化内控体系建设的重要手段和必要途径。

　　（四）内控立法应当谨慎，做到考虑周全、未雨绸缪　

　　美国《萨班斯法案》自出台以来，数度延期执行并一再豁免，近期又在考虑修订完善，显示出内控法律尚存在不成熟之处。借鉴美国、日本内控立法的经验教训，内控法制建设应当早作准备，重点研究三个问题：一是资本市场的承受能力，避免内控立法设置的进入壁垒过高而降低本国资本市场的国际竞争力；二是企业的执行成本问题，避免内控立法要求过严导致企业支付过高的成本；三是内控法律的执行时间问题，从美国和日本的内控法制建设模式来看，通常在控制标准和评价标准建设具备一定基础后，留给企业2－3年的过渡期，再强制执行法律管制要求。

　　三、我国内部控制体系建设概况和建议

　　（一）我国内控体系建设概况　

　　我国内控体系建设于上世纪九十年代开始起步，目前已初步形成一套具有中国特色的内控体系雏形。一是内部控制标准体系建设根基扎实，但标准尚未统一。首先，内部会计控制标准为内控标准体系建设奠定了良好基础，但随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面临的风险，会计控制标准必须向全面的业务控制、风险控制标准发展。其次，有关监管部门制定的控制标准不统一，执行存在一定难度。国内有关监管部门在出台内控监管评价规则的同时，原则性地提出了针对上市公司、中央企业、商业银行、证券公司、保险公司、寿险公司等特定企业的内控标准，但未具体化到操作层面。对于一些具有多重身份的企业，如上市央企、上市国有商业银行等，在执行内控监管评价规则时，需要同时满足不同身份的控制标准要求，这既增加了企业负担，又大大提高了监管成本。二是内部控制评价制度建设开始起步，相关配套措施有待完善。近年来，审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及沪深证券交易所等从行业监管角度对加强内部控制提出明确要求，陆续发布特定行业内部控制评价办法。在过去一段时间内，中国证监会和沪深交易所借鉴国外尤其是美国的做法，开始推动国内上市公司实行内部控制自我评估制度和注册会计师审计自我评估报告制度。但由于缺乏相应的内部控制标准，造成企业在进行内部控制自我评估时无所适从，也导致注册会计师在进行内控审计评价时难以人手。

　　（二）我国内控体系建设的建议　

　　基于我国内控体系建设现状，借鉴国外内控体系建设经验，结合我国企业、会计师事务所的客观需要，提出以下几点建议：

　　第一，加强协调，统一标准。国外成熟的内控体系建设模式都有一套统一的、公认的、科学的内控标准体系作为基础和支撑。我国内控标准体系建设应总结提炼现有成果，学习借鉴国外先进经验，尽快出台统一的内部控制标准，解决目前行业标准不统一、企业负担较重的现象。拓展和改进内部会汁控制标准，吸收国际尤其是美国内控标准的先进理念，形成一套既符合中国企业实际，又与国际控制标准趋同的公认内控标准体系。加强各部门问的协调，统一认识，逐步形成以公认内控标准为基础，特殊控制标准为补充，行业内控监管评价为保障的运作良好的内部控制体系建设模式。

　　第二，逐步推行内控评价制度，实现平稳过渡。从国际内控评价制度建设经验看，一个国家的内部控制评价制度通常由管理层自我评估制度开始起步，随着资本市场风险加大和社会公众要求提高。逐步向注册会计师审计管理层自我评估报告制度和注册会计师独立审计制度过渡。我国企业管理水平参差不齐，建议首先在企业推行管理层自我评估制度，对涉及重大公共利益的企业如上市公司等，可同时推行注册会计师审计管理层自我评估报告制度，但注册会计师独立审计制度的推行仍应谨慎。我国两家交易所从行业监管要求出发，初步明确了上市公司实行内控自我评估和注册会计师审计管理层自我评估报告制度的时间表，并分别要求在2007年1月1日和7月1日开始执行。由于我国尚无公认内控标准可以参照，操之过急可能导致执行达不到预期的效果。可以借鉴日本内控体系建设经验，当前以制定和发布公认内控标准为重点，在公认内控标准发布和内控评价执行之间留1-2年的过渡期。

　　第三，内控立法应当稳健，不可操之过急。我国企业在法制意识、制度基础、风险理念、经营风格等方面与欧美企业还存在较大差异。内部控制体系建设在我国仍处于探索、起步阶段，还需要一个逐步适应、分步实施、不断完善的过程。因此，内控立法必须考虑企业的接受程度与承受能力，以及企业的实施成本。国外内控立法一般解决管理层在内部控制中的法律责任问题和内部控制强制审计评价问题。美国《萨班斯法案》提供了很多值得借鉴的经验，同时也有一些教训要引起重视。一是立法不宜过急。现阶段内控体系建设仍应以内控标准体系建设和内控评价制度建设为主，待有了一定的成果、积累了一定的经验后，再考虑内控立法。二是立法应把握好力度。内控立法既要起到政府监督管制的作用，又要避免因“门槛过高”限制自由竞争，降低资本市场活力。三是立法应考虑执行成本。内部控制本意是为企业服务，用于规范企业行为，提高流程效率。内控立法管制也不应偏离这一根本目标。《萨班斯法案》自出台以来，其执行成本过高，导致企业负担加重。我国内控立法应当吸取教训，重点研究探讨降低法律执行成本的有效途径。