简介： 审计建议在加快审计转型中的作用研究——浙江省象山县创新审计建议模式的实践与思考

　　审计建议是审计机关针对被审单位存在的问题，向上级领导机关、被审单位和有关部门提出的具有建设性的意见、措施和主张。随着审计工作，特别是当前管理审计和经济效益审计的不断深入开展，审计建议正日益显现出其特殊的重要性，审计建议的制定和提出不仅反映了审计机关对待审计项目的责任心和业务性，而且对被审单位在今后工作中的完善和提高也具有一定的影响。然而，由于审计建议属咨询性质，不像审计处理结论那样具有刚性和强制性，因而长期得不到应有的重视，这既影响了审计工作质量，也使一些审计项目的实施达不到预期效果。因此，在审计转型与创新创业的大环境下，如何加强对审计建议的创新且真正彰显出其应有的效用，是一个值得深入思考和实践的重要命题。

　　一、重视审计建议的必要性

　　1、审计建议是落实科学发展观的重要手段

　　审计机关的一项重要职责，就是要通过微观审计，总结、分析、提炼出带有普遍性、倾向性的问题，并据此提出审计建议，在宏观管理上发挥作用。这是审计监督与财政、税务等其他专业监督的重大不同。只有把微观审计和宏观管理相结合，为地方领导决策提供依据，为地方经济发展出谋划策，审计工作才能更好地发挥审计监督的职能作用，真正成为促进落实科学发展观的重要手段。因此，审计机关要把审计建议放在比审计处理处罚更高的地位予以重视。

　　2、审计建议是体现现代审计服务理念、节约审计资源的本质要求

　　审计机关代表国家行使审计监督权，监督是手段，服务是宗旨。通过揭露问题进一步分析各种问题的性质及根源，从源头上提出防范的措施和建议，帮助被审计单位加强制度建设，提升管理水平，是现代审计服务的基本理念，也是从根本上消灭“屡审屡犯、屡犯屡审”等侵害审计权威性、妨碍审计职能实现和审计目标达成的“落实难”问题，达到节约审计资源目的的现实之举。

　　3、审计建议是提升审计对象管理质量的重要方法

　　一个完整的审计项目，仅针对所发现问题进行评价，并做出处理决定是远远不够的。审计机关工作人员在审计实施过程中，处于“超脱”地位，更能以“局外人”的身份客观地分析和评价被审计单位的运作情况，为被审计单位发现并解决产生问题的背后根源和深层次因素。并且，由于审计专业化队伍进行专门化项目审计的特点，审计机关具有信息集中的优势，有条件揭示被审计单位存在的问题关联，并及时发现问题苗头，而针对这些问题关联和苗头提出的审计建议可以帮助被审计单位改进财政收支、财务收支，促进被审计单位遵守财经制度，提高经济管理水平，进而提升管理质量。可以看出，“一审二帮三促进”的指导思想才是审计工作的真正意义所在。

　　二、当前审计建议存在的主要问题

　　1、泛泛而谈且缺少新意

　　在具体的审计实施过程中，部分审计人员由于缺乏对审计建议重要性的认识，仅把审计建议当作审计报告中不得不完成的一个组成部分，不重视对审计发现的深入分析，不能找出问题产生的关键症结，审计建议泛泛而谈，应付差事，无助于审计对象解决问题。个别审计人员不分审计项目性质，审计建议几乎千篇一律，这些毫无新意的审计建议，审计对象往往认为没有采纳的价值，因而不能引起高度重视。

　　2、不适合审计对象的经营活动

　　少数审计人员在提出审计建议时，往往把某行的先进做法作为审计建议向另一行提出，但忽略了二者之间经营活动的差异，这种生搬硬套式的审计建议缺乏针对性，不适合审计对象的经营活动，也不易被审计对象采纳。

　　3、存在不可操作性

　　不可否认，部分审计人员由于认识到自身在某行业、某专业上的欠缺，在提出审计建议时往往会翻阅不少参考资料，也会动足脑筋针对审计中发现的问题进行认真分析研究，从而使得提出的审计建议比较系统、比较先进。但有时因为理念过于超前，容易忽略审计对象尚不具备采纳审计建议的条件。审计建议一旦脱离了审计对象整改的实际情况，就等于没有提出审计建议，也就说明审计目标没有全面完成。

　　4、只针对表象问题

　　少数审计人员往往就问题论问题，仅仅只针对表象问题，虽然所提出的审计建议有利于解决当前问题，但对审计对象长期发展所产生的负面影响考虑不周全，缺乏对问题产生原因和长期效用的系统分析，所提出的审计建议往往只能是“头痛医头、脚痛医脚”，以致于类似问题屡审屡现，不利于审计对象克服短期经营行为。相反，少数审计人员也往往会出于审慎的考虑，对部分出现的同类问题不敢及时提出大胆的审计建议，从而失去了审计建议的时效性。

　　5、面面俱到却重点不明

　　面对较多的审计发现，部分审计人员往往不能从制度的缺陷和管理的漏洞方面分析问题，提出的审计建议虽然面面俱到，但却重点不明显、不突出，以致于审计对象根据审计建议尽管下了不少工夫，但实施效果仍不理想，这在全面审计中表现更为突出。

　　三、审计转型对审计建议的质量要求

　　1、审计建议的质量特征

　　审计建议是对审计资源充分利用的一种表现形式。一条好的审计建议作用是不可低估的，审计建议在提出、采纳、落实等各个阶段，都将可能对审计对象带来一定的效益或积极的效果，审计对象可依据审计人员所开出的“药方”，得到一剂提高管理水平的“良药”。

　　好的审计建议一般应具备四方面的质量特征：一是针对性，能够对审计过程中所发现的问题“一针见血”地提出建议；二是可行性，密切结合审计对象的实际情况，能够使其经过努力而切实改进工作取得成效；三是时效性，审计所发现的问题能及时提请上级领导机关、被审单位和有关部门引起注意而获得改进；四是建设性，提出的审计建议应有一定深度，且富有一定的高度和远见。

　　2、审计建议的变革提供审计转型的基础和保证

　　审计转型是一项没有现成经验可循的创新型工作，进一步挖掘和剖析审计转型的切入点，是审计创新创业的核心内容，也是审计工作适应不同环境下的各种变化与形势发展需求的最直接和最现实目标。

　　审计转型的重要内容之一，就是要求对审计思维方式和审计运行模式的变革，着眼于对审计管理、审计操作办法等方面提出需要调整和创新的内容。审计建议作为审计工作的重要环节，把该环节的改革突破重点放在构建适应现代审计要求的审计机制、体制上，才能为审计转型的提供必要的基础和保证。

　　随着国内外形势和内外部因素的快速变化，审计建议的质量特征正逐渐成为破解审计事业发展瓶颈的重要途径之一。创新审计建议在针对性、可行性、时效性以及建设性上的固有模式，就必须摈弃就审计报告而提出审计建议的定势思维，只有这样才能真正实现审计成果利用的最大化，促使被审计单位或当地政府得到立竿见影的成效，获取审计转型所带来的创新成果。

　　四、象山县创新审计建议的实践探索

　　近几年来，象山县审计局按照上级审计部门的审计转型和创新创业的相关要求，大胆突破传统审计方式的局限，将“审、帮、促”的科学审计理念贯彻到审计工作的全过程，把审计监督的最终目标切实转移到堵塞漏洞、完善制度、改进管理和促进发展上来，不以查处多少、上交多少作为审计业绩评价考核的唯一标准，切实提高审计监督的服务层次和服务水平。

　　我局通过长期的研究分析发现，随着国内外形势和内外部因素的快速变化，被审计单位或当地政府一旦由于滞后或贻误完善制度、改进管理、提高效益、促进发展的最佳时机，就必将无法实现审计成果利用的最大化。特别是在目前全球金融危机影响深远和中央对内政策调整变动的特殊时期，我局以注重审计建议的质量特征为突破口，通过积极探索和尝试审计建议时限前移、赴异地考证审计建议等创新模式，把握住了审计实施过程中最有利的时机，应变、快速地分析原因、提出建议、督促整改，真正实现了从传统审计建议模式的禁锢中解脱出来，并取得了积极的审计成效。

　　1、审计建议时限前移模式

　　我局积极倡导“在审计实施过程中实时提出协调性审计意见，以期加快被审计单位及时采纳建议且快速有效整改”这一审计建议的创新模式，象山县政府根据我局在本年度所实施全县五项社会保险基金审计项目过程中，针对当前“保增长、扩内需、调结构”的政府中心工作所提出的审中协调性建议，结合劳动和社会保障部门科学严谨的调研与论证，同时出台了有关社保这一民生工程方面的两项政策调整机制，通过提高门诊医疗保障水平、降低住院起付标准、扩大个人帐户支付范围与特殊病种治疗项目范围、调整缴费基数等具体措施，进一步完善了全县城镇职工医疗保险和公务员医疗补助制度，有效提高了全县的医疗保障水平。

　　此外，象山县政府还根据我局在开展象山县农渔业专项资金审计调查中所分别提出的“加快发展水产特色行业，积极应对金融危机影响，引导水产行业加快转型升级，努力保持全县经济平稳较快增长”和“做大、做强、做优全县柑桔产业，实现持续快速发展，确保农业增效、农民增收”的审中协调性建议，快速出台了《关于推进水产行业平稳较快发展的若干意见》和《关于加快柑桔产业转型提升的若干意见》等两项政策措施，有效确保了新形势下全县特色渔业和效益农业的持续健康发展。

　　2、赴异地考证审计建议模式

　　我局在2008年所开展的象山县科技经费专项审计调查工作期间，多次派专人前往荣膺首批国家专利产业化试点基地和首批国家专利技术展示交易中心等荣誉称号的宁波市江东科技创业中心实地学习调研科技创业和软件产业工作，了解和获取了更为专业和更具可行性与操作性的科技产业发展思路和管理模式，为提出“以软件产业为着力点，提升象山信息化建设综合实力”、“建立软件产业园，提高象山整体科技创业氛围”等审计建议奠定了扎实有效的考证基础。随后，象山县政府组织专家和相关人员经过全面细致的考察、调研、论证，出台了《关于加强象山县软件产业发展的实施意见》和成立了以两位副县长为正副主任，十三个政府职能部门为成员单位的“象山县软件产业园管理委员会”等两项重大措施，举全县之力，以调整产业结构，转变增长方式，加快传统产业改造为出发点，积极应对全球金融危机影响，围绕象山经济社会发展对信息化建设的需求，着力营造软件产业发展环境，积极促进区域竞争力的全面提升。

　　五、对提高审计建议作用力实现途径的思考

　　1、拓展思维认识，从价值角度定位审计建议

　　通过着眼于未来的经济活动和管理工作，若能真正用足用好审计建议权，不失为审计在宏观层面发挥作用的一个现实路径。尤其在法律适用有争论、审计风险较高的情况下，审计建议在弱化矛盾、提高审计效率等方面依然有着独特、天然的比较优势。因此，审计人员应积极拓展对审计建议在广义作用力上的思维认识，不要把审计建议只当作出具审计报告的一种惯用模式，并在实务中，坚持做到既重视审计覆盖面，又关注审计建议的落实。此外，对于审计对象而言，同样应该从价值的角度定位审计建议，把审计建议看作是内部管理与审计监督的交流平台，通过借鉴这个平台的作用力，从审计视角发现管理问题，及时获取先进的审计管理经验，堵塞业务运行漏洞，提升自身的管理水平，提高自身的经济效益和管理效益。

　　2、加强业务学习，以综合素质提升审计建议

　　现实情况中，存在少数审计人员不善于学习新知识、掌握新技术的事实，从而造成知识面窄、知识结构单一的，与从事的职业要求不相符合，以致于看问题、分析调研的能力太差，更谈不上提出合理化的建议。因此，审计人员应紧跟时代步伐，通过审计业务的不断学习和进步，不断更新知识、完善知识结构，加深对审计建议的全新的认识，分析、了解和掌握相关法规及其相应的适用范围与衔接程度，提高审计发现、判断、解决问题的能力，以适应审计工作的具体要求。

　　3、注重长期效用，由审计目标取决审计建议

　　每个审计项目都有其既定的审计目标，通过现场审计可以发现审计事项与审计目标到底有多大差距，然后提出相应的审计建议，督促审计对象通过采纳审计建议，进行有效整改，使审计事项与审计目标趋于一致。而审计发展到目前的转型与创新创业阶段，审计目标已主要由揭露会计资料的错弊发展向指出其根源与后果的多元化目标发展，在真实合法性的基础上越来越偏重效益性，审计的服务功能也得到了进一步的增强和扩展。因此，审计人员在考虑审计建议时，应加强对审计目标发展变化的认识，进一步注重审计建议的长期效用，使审计建议既有利于解决审计对象的现实问题，又能实现其可持续发展。同时，审计人员要对自己所提的审计建议切实负责，在进行审计追踪或其他审计项目时，要注意审计对象对上次审计建议的态度，分析审计建议采纳后取得的效果，对未采纳的建议要认真分析其中的原因，以更好地提高审计建议的长期效用。

　　4、加大考评力度，用绩效质量综测审计建议

　　审计建议在绩效方面的质量高低，取决于审计人员对每个审计项目所提出审计建议的可行性、采纳率和实施效果。因此，从审计机关的审计业绩评价考核指标的角度出发，必须将审计建议作为其中的重要内容进行重点考评，通过制定相应的审计建议考评标准，对审计建议的质量特征进行综合的调查、统计和分析，并将综合测评结果与审计人员的绩效考评相挂钩，激励审计人员在发挥审计建议作用力方面多下工夫，以有效提高审计建议的质量，从而达到切实履行审计的建设职能之目标。