【摘 要】本文介绍了高校收支预算管理的现状，分析了当前高校收支预算管理存在的问题、危害及其原因，提出了完善收支预算管理、保障学校健康发展的对策。

　　【关键词】高校；收支预算管理；科学发展观

　　一、问题提出的背景及意义

　　2007年3月，教育部部长周济对于高校债务问题表示“要认真地加以解决”，吉林大学“自曝”欠债30亿，教育部发展规划司司长韩进在新闻发布会上说“教育部将为高校贷款设立上限额度……帮助学校化解贷款风险”，搜狐网发起“高校负债会不会让高校破产”的讨论；4月，教育部发言人做客中国网表示“高校贷款问题是能够解决的”；9月，周济承认中国高校负债2 000多亿元，高校可通过土地置换解决负债问题；10月，国土资源部表示，高校用地属国有划拨土地，按照法律，高校不得擅自转让国有划拨土地；12月，国务委员陈至立表示，高校债务存在潜在风险，要把高校负债问题提到议事日程上来。2008年3月，周济就高校债务问题再次接受采访。高校负债已成为媒体、政府和社会关注的焦点。

　　科学发展观强调，发展是第一要义，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。近年来，高校赤字运转，一方面向银行举债（显性负债），一方面利用沉淀资金（隐蔽负债），实际负债远超出政府统计数字，对高校正常运行构成威胁。在市场经济条件下，高校作为非赢利组织，预算管理是最重要的管理方式，是财务管理的核心，财务管理的好坏事关高校事业的计划能否完成，直接影响到高校各项资金使用效益，完善收支预算管理，保障学校健康发展，显得极为重要。

　　二、高校收支预算管理的现状

　　高校预算是指高校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高校进行预算管理并不是单纯控制收支，而是根据学校规划，明确资源投向，保证学校各项事业有序发展。

　　建国以来，高校预算编制经历了三个阶段：一是建国后三十年间，教育经费全由国家包揽，预算只反映财政拨款收支；二是十一届三中全会后向综合财务预算过渡，高校收入趋向多元化，开始编制包括所有可用收入的“校级预算”，初步确立综合财务预算模式；三是综合财务预算贯彻实施阶段，贯彻“集中统一、大收大支”原则。

　　高校编制预算的目的是经费切块、控制支出、压缩赤字、收支平衡。2000年，国家推进中央部门预算改革；2002年财政部开始实行编制部门预算改革。中央部门预算与学校收支情况不一致，学校编制两套预算：一是8月份开始编制上报教育、财政主管部门的次年综合预算，主要是财政拨款及可预见大项收支预算；一套是上年底开始编制当年3-4月下达的分配校内部门年度经费的学校内部预算。

　　上报综合预算实行“二上二下”编制程序：“一上”预算根据当年文件要求，利用相关基础数据，比较粗略地测算上报；“一下”预算由上级财政部门根据“一上”预算和相关政策下达控制数；高校根据控制数填报“二上”预算；上级财政部门审核后下达“二下”预算。因为上报部门综合预算主要是与财政拨款有关的预算及其他可预见大项收支，各类专项单独编制预算，不能真实、全面地反映高校经济和收支情况。

　　高校内部预算包括收入和支出预算，由校级和所属各级预算组成。收入预算包括事业拨款和学费收入，事业拨款由财政核定，学费收入根据学生数和物价部门核定收费标准确定。高校支出包括事业、经营、自筹基建和对附属单位补助等支出，其中人员经费和公用经费支出由高校根据校内政策确定，维持性专项和发展性专项支出预算由相关部门申报，人员经费由人力资源管理部门控制或由业务归口职能部门进行二次分配。

　　高校预算留有传统预算编制的痕迹，上报部门预算和学校内部预算从时间和总额上不一致，存在明显的“两张皮”现象。

　　三、高校收支预算管理存在的问题及其危害

　　预算“两张皮”的直接后果就是上级部门不能准确把握高校收支情况。分三类问题分析：

　　（一）高校收支总体预算管理问题与危害

　　1.收不抵支，内部编制赤字预算现象普遍存在，贷款盛行，威胁高校科学发展

　　与高校10年来的发展速度相比，国家对高等教育投入显然不足。高校要实现“一要吃饭，二要发展，三要有所积累，四要增强调控能力”的财务管理目标确实困难；高校基本是“吃饭靠拨款，运转靠收费，发展靠贷款”。据了解，当前高校对待贷款大致有两种状态：（1）贷款不列入预算，全部挂在应付款科目，还款采取“借新还旧”，甚至利息都要靠贷款偿还。（2）贷款列入预算，预计当年能从预算外收入中归还的本息数额列入收支预算，无法归还部分仍挂应付款科目。长远来看，对高校科学发展是一种巨大威胁。

　　2.预算不完整，不统一，影响资源配置

　　贷款不能列入收入预算；多个预算并行（基本收支、基本建设、修购项目、985工程等），各预算编报时间不一致，要求有区别，经费下达与执行时间不同。高校侧重于编制校级财力预算，欠缺学院、部、处等二级单位预算。不能真实反映高校实际经济状况，支出安排存在较大不确定性，资源浪费，学校调控资金额度和余地小。

　　（二）高校收入预算管理问题与危害

　　1.收入预算存在不确定性，资金安排低效，专项经费更为突出

　　“985工程”专项经费往往下半年编制当年预算，年底下达又不按预算下达（按一定比例下达）；“修购专项”预算审核后，学校已按需求情况垫支资金组织实施，到年底上级部门又没安排预算，反过来说，学校利用自有资金已安排相关项目支出，经争取得到的上级补助款往往成为一种“埋伏”，资金使用效益值得商榷；部分学费等应收款项不能按时上缴，势必影响到资金使用安排。某高校2007年12月本科生欠费达到2 150万元，严重影响到办学资金周转，由此增加贷款额度又背上沉重的利息负担。

　　2.收入预算不实，难以保障高校支出需要

　　个别二级单位重视部门利益，与财务管理部门在资金收支方面信息不对称；创收单位往往由业务部门对其投资、上缴等指标进行核定，难以准确判断和掌握实际状况，难以对其未完成部分作出判断、评价和考核，完不成收入计划，缺乏必要的约束措施；收入增加较大时，也会部分打“埋伏”，倾向于只是完成年初制定指标任务。收入预算不能较好地完成，预算支出难以得到有效保障。

　　（三）高校支出预算管理问题与危害

　　1.支出预算约束乏力，管理低效，影响正常事业有序发展

　　支出预算缺乏约束，难以实现资源有效配置，无法实现预算增值功能；经费使用部门在支出预算执行过程中热衷于想方设法争资金；项目预算金额，较大程度上取决于项目申报者的游说能力和决策者的偏好和关注程度；以部门利益为重，导致一方面经费紧张，一方面浪费严重。在混乱状态中财务负责人往往权力过大且得不到有效监控，预算的公平性、公正性和效率受到影响，随意增加支出预算导致学校入不敷出，赤字大到一定程度学校就会紧急叫停。最终导致学校发展规划得不到落实，资源投向低效，事业发展受到威胁。

　　2.高校支出预算偏离发展战略，基建投资比重大，影响到高校持续发展

　　发展战略是指导高校发展的纲领性文件，一般由长期、中期、短期规划及措施等内容组成，而高校部门预算均为一年一定，往往关注当前急需解决的问题，偏离学校发展战略；高校支出预算安排“盖大楼，请大师”，基建支出过大，运行经费飙升，高校不得不编制和执行赤字预算，影响高校事业的科学发展。

　　四、高校收支预算管理存在问题的原因分析

　　（一）预算基础的制约

　　经过近十年的改革，高校预算仍留有传统预算痕迹，上报部门预算和内部预算编制时间安排上不尽合理，高校编制“零基预算”条件尚不具备，高校预算定编、定额、定标准未形成，预算管理处于相对粗放、经验式的状况，高校缺乏专业化程度较高的财务预算管理队伍。

　　（二）编制本身的问题

　　1.预算编制方法问题。目前基本上沿袭计划经济体制下的“基数+增长”的编制方法，以上一年支出为基数，部门间基数不均衡，难以客观、公平、公正地对待各部门，容易造成各部门一味增加支出。2.预算准确性差导致预算缺乏刚性。预算的准确性是保证预算刚性的前提，现行预算往往缺乏必要论证，预算准确性较差。3.预算编制、执行和考核缺乏有效制衡。现行预算编制程序要经过预算编制工作小组、分管财务校领导、职工代表大会（常设主席团会议）、校长办公会（党委常委会），但是大部分成员只是“用脚投票”，决策层有时不很了解情况；学校虽设有财经委员会，但往往只是从专家角度提出意见，无否决权。

　　（三）制度方面的限制

　　1.高校内部管理制度不够健全，一定程度上注定了预算约束力不强。2.制度基础不一致，事业收支实行“收付实现制”，经营收支实行“权责发生制”；预算年度自公历1月1日至12月31日，教学年度自当年9月1日至次年8月31日。3.考核、评价与奖惩制度错位。编制预算时留有的机动资金常被用于填补问题严重部门的资金损失，是在奖励失败。往往重预算执行、轻绩效评价，支出预算执行好坏一个样；决策失误、不合理支出无从考核和问责。

　　（四）其他方面的影响

　　高校发展战略规划、权力制衡机制、党政主要领导态度，业务领导预算控制意识和习惯，都影响到预算执行；有的部门负责人追求部门政绩，缺乏全局观念；有的领导可能有任期观念，重视开源、忽视节流，重投入、轻管理、轻效益。

　　五、学校健康发展迫切要求完善收支预算管理

　　（一）推进预算管理改革

　　1.改革完善高校部门预算制度，克服“两张皮”现象。2.编制全面预算。寻找合理反映高校负债问题的途径，统筹各项预算管理。3.严格执行《预算法》，杜绝高校编制内部赤字预算；加大教育经费投资，加强贷款风险管理。4.推进高校预算管理制度改革，完善预算编制方法，创新会计核算方法，与高校财务运行实际相适应。

　　（二）建章立制，确立预算权威性

　　1.科学制定高校发展战略，充分发挥其在学校发展中的指导作用，避免预算与其偏离的现象。2.建立预算管理机制，制定预算、收入、支出等一系列管理制度，明确预算管理职权和审批程序，落实预算执行主体及单位负责人的权责，维护预算严肃性。3.基建与发展战略相适应，区分轻重缓急，分步骤进行校园基本建设。

　　（三）科学编制财务收支预算

　　1.完善预算体系。既要全面预算，也要有二级部门预算，形成两级责任预算体系；经费安排使财权与事权统一。2.成立机构并充分发挥作用。预算编制工作小组要摸实情、求实效；预算管理委员会要指导和协调预算编制、执行和监督；教职工代表大会及其常设主席团要发挥作用，促进民主决策和公开理财。3.健全相关制度。建立项目预算可行性论证、项目库管理等制度。4.预算编制前要深入调研，提高预算准确性和透明度；不同部门和不同项目尝试不同方法。5.支出预算编制指导思想必须明确。支出预算作为分配导向，要区分维持性经费、发展性经费和重点经费的不同，体现学校发展方针和重点投资方向，要坚持统筹兼顾、先急后缓、保证重点、勤俭节约的原则，既要实事求是，又要有超前意识，保证学校日常开支和前瞻性发展需要。

　　（四）加强预算执行监控，对预算编制、调整、执行、决算等全程监督

　　1.规范支出审批程序，强调“一支笔”负责制，明确预算支出范围、内容、限额。2.建立超预算预警机制，对超限额项目需按规定报领导审批，对确需增加的支出应本着量力而行、区分轻重缓急的原则经规定程序调整，财务和审计部门按预算方案适时跟踪和监督资金投向及预算执行情况，随时把握预算执行进程和均衡性。3.加强信息化建设，提高预算的透明度，维护公平竞争，减少违规。4.对预算的监管要克服信息不对称的影响，解决预算、决算两张皮的问题。

　　（五）评价与考核并重

　　1.建立预算绩效后评价制度。财务、审计等部门协同预算管理委员会评价预算项目是否实现预期目标，是否符合国家预算管理规定，及时总结当期预算项目执行效果，为下期预算项目管理奠定基础。2.建立预算绩效后评价结果使用制度。通过提供和传送已完成项目的执行记录，增强项目责任制和透明度。可用四种形式，一是向上级主管部门反馈；二是向学校领导和有关部门反馈；三是向拨款部门反馈；四是向学校教职工公开。3.将预算执行情况审计评价结果纳入单位负责人任期考核、经济责任考核和党风廉政建设责任制考核范围。

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