我国自预算体制改革以来，到目前已取得了较大成绩，初步建立了税制和分税制财政体制，迈出了向公共财政转变的第一步。但整个财政体制的改革是一个庞大而系统的工程，已经进行了的改革主要完成了财政"收"的部分，而同等重要的"支"的改革尚待全面进行。财政支出管理体制改革两个重要组成部分：改革预算编制方法和建立国库集中收付制度。以部门预算为核心的预算管理体制改革，是财政管理体制方面的一项重大改革。而国库集中收付是我国财政管理体制改革的方向，是建立公共财政框架的重要基石，作为公共预算执行环节，国库集中收付是促进以部门预算为核心的预算体制改革的根本措施。

　　一、大力推进从会计集中核算到国库集中收付制度的改革

　　经过多年的实践，会计集中核算已经在加强财政资金的管理，促进党风廉政建设，从源头上防止腐败现象的产生等方面起到了明显的作用，为进一步实施国库集中收付制度奠定了基础，会计集中核算的作用已经得到了显现： (1)规范了会计核算工作，提高了会计信息的质量和会计工作效率。实行会计集中核算并运用会计电算化系统，严格按照国家统一会计制度进行核算，从而大大提高了会计核算工作的质量和会计工作效率，保证了会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性。（2）财政资金的调度趋于合理，提高了资金使用效益。实行会计集中核算后，支出单位的财政资金集中在会计集中核算中心开设的账户上，有利于财政部门能及时了解各单位资金情况，加强资金的统一调度和管理，使资金调度更加灵活，有效地提高了资金使用效益，保证了财政资金的安全。（3）加强了会计监督，减少了单位财务支出中可能发生的违规违法行为。实行会计集中核算后，纳入会计集中核算中心管理的行政事业单位所有支出都通过会计集中核算中心设立的账户进出，进行会计统一核算，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性。（4）加强了税收监控管理，为财政增收开辟了财源。实行会计集中核算后，各纳入单位发放工资、福利及津补贴各日常开支的情况都进入了会计核算中心的监护之下，减少了国家税收的流失。

　　二、 建立国库集中收付制度

　　会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新举措，但也存在其局限性和不够完善的地方。首先，对报帐单位来讲，撤消会计机构后，忽视会计工作，财务管理的主动性、积极性受到影响。其次，就会计集中核算中心而言，难以对统管单位实施全过程的会计监督，这表现在支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握；在固定资产的后续控制上，会计核算与财产物资管理相脱节，结果造成会计信息质量难以提高。再次，财政部门由于长期重视财政资金分配过程，轻视财政资金使用效益问题未曾得到根本解决，在会计集中核算后，过分依赖会计集中核算中心导致财政管理弱化，监督力度不够。而国库集中收付能很好地克服这些缺点。（1）实行国库集中支付制度，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使过去由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益。（2）实行国库集中支付，有助于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。（3）实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。（4）实行国库集中支付制度，推进部门预算改革步伐，确保政府采购和"收支两条线"管理工作的顺利实施。国库集中收付中心接受支付申请的依据是单位的预算指标，没有预算指标或超预算指标的支付申请，国库集中收付中心有权予以拒绝，所有开支在单位审核的基础上再经国库集中收付中心审核入账，从而起到强化部门预算约束的作用，保证了各项开支符合会计制度和部门预算的要求。

　　国库集中收付制是一项复杂的系统工程，涉及面广，配套改革多，不可能一步到位，会计集中核算是近年来会计改革中探索出来的一项强化会计监督，提高会计信息质量行之有效的办法，它为国库集中收付制的实施创造了有利条件。要以会计集中核算制为依托，建立国库集中收付中心为第一层、会计核算中心为第二层、众多的行政事业单位为第三层的金字塔形的财政资金划拨和核算体系，并把会计核算看做是国库集中收付中心的职能延伸。在坚持资金使用权和审批权不变的前提下，取消会计核算中心为行政事业单位在银行的资金账户，改为零余额帐户，实行资金统管，由国库收付中心在人民银行开设国库单一账户，并按资金性质建立单一账户和分类账户相结合的账户体系，实现集中资金、集中核算、集中支付。第一层次的收付中心应分设稽核部、核算部、结算部，三个部室职责分明，相互配合、相互制约，对全部财政资金按性质进行分类汇集，统一管理，集中支付，并按预算、按规定向第二层次拨付资金。会计核算中心在其支出专户下为统管的各预算单位配发内部专户，设立支出总账和分类总账，具体负责行政事业单位的日常会计核算工作，各行政事业单位的所有资金收支、往来，全部要纳入核算中心管理。

　　三、推进以部门预算为核心的预算管理体制改革

　　长期以来政府预算编制存在以下弊端：（1）预算编制缺乏前瞻性和完整性。长期以来，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，统筹安排使用程度低，导致预算外资金游离于预算管理之外，削弱了财政的宏观调控能力。此外，预算的不完整性还表现在各部门预算的编制上。由于目前的支出预算是按资金性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使得财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。（2）预算编制时间过短、批复不及时，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人大代表大会讨论预算草案。但预算编制是一项非常复杂的系统工程，人大代表大会没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。同时，提请人大审查的预算没有编制到部门，即使在人大批准预算草案后，还要经过一段协商过程才能将预算细化到部门、项目，财政部门批复的预算日期往往超过法定时限，预算批复不及时，影响预算的严肃性。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整。另外，目前财政部门提交人大的收入按类别、支出按功能编制的预算草案，因缺乏有关部门的具体预算数字，也不便于人民代表进行审查和监督。（3）预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用"基数加增长"法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法较为简便，易于操作。但不太合理，表现在：一是各部门经费多少，不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。基数成了常数，年年基数加增长，基数大的部门钱多，可以大手大脚地花钱；基数小的部门钱少，应办的事情，经费得不到保障。在财力有限的情况下，造成基数部分沉淀，高的下不来，低的上不去，单位之间苦乐不均。二是"基数法"固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。三是不利于控制支出规模。"基数法"实际上是增量预算，即财政支出只能在上年的基础上增加，一般不能比上年基数减少。因此，不利于控制支出规模。长年使用"基数法"，经过多年积累，基数成了常数，形成支出刚性，不管财政状况如何，支出一味地增长，不利于调整优化支出结构。

　　推行部门预算的编制改革，实行综合零基预算。部门预算就是一个部门一本预算，它是由政府各部门编制，将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门，并经财政部门审核后报同级人大代表大会审议通过，反映部门所有收入和支出的预算制度。它是部门在一定时间内（即一个预算年度）的全部预算收支计划，由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。因此，部门综合预算从编制的内容上实行综合预算，即将部门和单位的预算内外资金以及其他资金均统一编入部门预算中。从编制方法上采用零基预算，即取消往年的基数，一切从零开始，对原有各项开支在新年度都要重新进行审核和论证，在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，根据部门和单位的职责、任务和目标，以及下一年度政府的施政计划，结合财力可能，分轻重缓急，重新测算安排本部门和单位的预算，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。

　　部门预算的科学性也充分体现了出来。主要表现在以下几个方面：（1）提高了资金使用效率，规范了政府行政单位和事业单位的支出行为。实施部门预算后，实行收支两条线，预算内收入进金库，预算外收入进专户，统一核算、统一管理。在预算编制上，采用统一样本格式、统一人员经费标准、统一分类分档、人均经费标准等核定。（2）有利于对资金使用情况进行监督。实施部门预算后，一个部门一本预算，综合反映本部门的所有收入和支出，公开而透明，使部门各方面的支出有了限制、有了标准，财政通过审查预算执行情况，反馈意见，及时实行财政监督与管理，有效遏制和杜绝违纪情况发生。（3）有利于人大批复和各部门及时执行预算。实施部门预算可以缩短预算批复时间，有利于各部门尽早统筹安排资金，严格支出管理，防止挤占、挪用资金，从源头上遏制腐败的发生。（4）有利于强化预算约束，提高预算管理水平和财务管理水平。部门预算编制完成后经人大批准后即产生法律效力，成为部门支出的依据，非经法律程序不得调整和变更。这就使部门支出在严格的法律指导下进行，使每一笔支出都严格按预算支出，部门的资金使用明明白白，清清楚楚，真正实现了财政收支的科学化、规范化、法制化。且部门预算编制方法，要求我们必须了解全面的基础工作，财务管理部门通过部门预算的编制，更加全面准确的掌握本单位及所属单位的基本情况，加强对基础工作的管理，对提高财务监管水平起到了积极的促进作用。

　　四、国库集中收付与部门预算

　　近年来，推出了一系列财政支出管理体制改革的措施，这一系列改革之间互为前提，互为条件，如任何一环的衔接不够好都有可能导致改革的功效不能充分发挥出来。如实行会计集中核算后，各预算单位的资金由核算中心实行"集中核算，分户管理"为编制综合部门预算提供了可靠翔实的资料。国库集中收付制度的重点就是指标管理。从部门预算的编制、到用款单位的用款申请，财政业务科室的审批意见，国库科的支付都是指标的控制与调节，在这个过程中，预算指标的控制是国库集中收付制度的核心。因此，要在实施综合财政预算的基础上，按照内容完整、项目细化、定额科学、程序规范的原则，更加全面、细致地编制部门综合财政预算，为顺利实施国库集中支付创造条件。据此，推行国库集中收付制度可与全面铺开的部门预算相结合起来，对于实施部门预算的部门（单位），纳入国库集中收付进行核算管理。预算部门对这些单位制定科学、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，早编细编预算，通过提前编制预算，延长预算编制时间，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性；同时，在全局网络化、资源共享的条件下，通过计算机网络将各单位预算指标下达到各核算小组。而国库集中收付中心根据部门预算指标，严格按规定标准和相应的科目，对各部门（单位）支出情况进行审核、支付，结合部门预算的要求设置科目，对单位进行更详细地核算。这样，财政部门对各部门实行了从预算编制、预算下达、资金拨付、资金使用及信息反馈的全过程监督管理，切实强化预算管理。财政的监督职能由事后监督向事前监督、事中监督延伸。

　　实行部门预算和国库集中支付，可以解决财政管理中长期存在的预算编制粗放、资金分配权分散、透明度不高以及挤占、挪用财政资金等问题。通过编制部门预算，细化了预算编制，有利于预算的执行操作，防范和制止了预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。同时，实施国库集中收付制度，为细化部门预算、制订部门支出标准创造了条件，有利于预算编制部门更准确、全面地了解预算单位真实的财务情况和资金需求，促进部门预算的合理编制和顺利执行。总之，国库集中收付制度和部门预算作为我国财政支出改革的重要部分，是相辅相成、不可分割的。实行部门预算既是我国建立国库集中收付制度的前提和基础，同时，国库集中支付制度改革又促进和支持了部门预算改革的顺利进行。