【摘 要】 抑制国有企业预算管理中的寻租行为对提升国有企业经营业绩、实现国有资产保值增值，具有重要的理论和现实意义。本文将预算管理置于寻租理论的框架下，从界定预算管理中租金的涵义出发，进而提出了治理国有企业预算管理寻租行为的对策。

　　【关键词】 国有企业； 预算管理； 租金； 寻租行为

　　预算管理是通过预算对预算期内各项资源进行计划、分配、组织、协调、控制，以提高经济效益为目的的行为科学，也是控制企业生产经营活动，建立自我约束机制的基本制度和手段。

　　预算系统通过资源的发散配置和收敛控制，保证资源投入对企业目标的趋向。预算管理作为一种内部契约机制，包括预算编制、预算执行、预算调整、预算分析、预算考核五个环节，在强化国有企业内部管理、控制投资成本费用支出、提高企业经济效益等方面具有积极作用。

　　随着我国国有企业改革的深入，预算管理作为一种科学的内部管理手段，充分发挥着控制企业生产经营活动、建立自我约束机制等作用。由于种种原因，国有企业在实施预算管理的过程中存在大量寻租行为，国有企业预算管理寻租行为表现为预算松弛、讨价还价、歪曲信息、业绩操纵等现象。

　　由于管理人员的寻租行为，导致了国有企业资源配置效率低下、内部信息失真、激励机制失效等一系列严重后果，使国有企业国有资产保值增值这一目标难以实现。

　　一、国有企业预算管理中租金的涵义及构成

　　租金作为一个重要的经济学范畴，最初专指地租，是对土地生产力的支付。近代以来，其涵义不断拓宽，租金泛指资本、劳动、设备、土地等各种生产要素的租金，即支付给资源所有者的款项中超过其机会成本的收入。寻租理论中租金被进一步用来表示由于政府的行政干预导致垄断形成的超额利润及价差收入。

　　结合预算管理程序，国有企业预算管理中的寻租行为可以定义为：在预算管理过程，国有企业代理人通过游说、歪曲信息、贿赂等手段而获得的额外预算资源价值与机会成本的差额。在预算编制中，代理人提出自身的种种困难进行讨价还价，并以此为由放宽预算要求，租金表现为预算松弛租金；在预算调整过程中，租金表现为追加的预算资源高于代理人寻租成本的差额；在预算考核环节，租金表现为代理人通过业绩操纵完成预算目标或建立储备而获得的净收益。

　　根据Niskanen的官僚理论，作为官僚的国有企业经理人，在其任职期间，通过追求预算的极大化来获得职权，尤其是随之而来的特权和个人荣誉等私人利益。因此，预算管理中寻租行为产生的租金通常由两部分构成：一是货币控制权即超额预算资源配给；二是非货币控制权即职权、个人在企业中的地位等。

　　二、国有企业预算管理寻租行为的治理对策

　　在寻租行为产生的原因中，外部市场交易环境属于宏观经济环境，由国家进行调控，至于国有企业内部如何治理寻租行为，沿着治理的总体思路，结合其产生原因可以提出如下的治理对策。

　　（一）完善公司治理机制

　　国有企业研究专家巴里﹒诺顿认为，国有企业预算管理应当建立在完善的公司治理基础上，并且不宜用行政手段干预公司治理。预算管理作为一种权利控制管理，是公司治理机制在权、责、利方面的细化，完善公司治理可以为其运行提供一个规范的制度环境。完善治理机制可以从以下角度考虑：

　　1.在产权制度上，建立多元化的股权结构约束是一条可行路径。由于局部和单位利益的驱使，股东之间相互竞争从而形成一种制衡机制，能够减少国有股股东决策的随意性，抑制其设租行为，减少租源的产生。

　　2.建立国有企业会计信息质量内部控制机制。国有企业会计信息质量控制机制由国有企业内部控制、注册会计师控制和证券监管部门控制三个要素组成，通过它们正常执行自己的职能及各职能间的相互制约，保证会计信息质量。内部控制由国有企业内部各相关部门组成，通过公司内部会计部门、审计部门、各经营部门、股东大会、董事会、监事会的职能活动来完成。其机制主要从以下几个方面来实现：

　　1）要提高董事会的独立性，增加董事会中独立董事的比重；要深化独立董事选任、报酬发放等方面的改革。

　　2）必须合理、有效地设置会计机构。要将国有企业的会计部门和财务管理部门分立，分属不同领导，分担不同职能。财务管理部门由总经理领导、会计部门由董事会领导，主要会计人员由董事会任命，并向董事会负责，让会计人员真正成为会计信息供给的主体，使会计人员有责任也有能力拒绝管理人员的不合理要求，避免管理人员舞弊。同时，采取措施大力加强会计基础工作，提高会计人员各方面素质，包括职业道德水准。

　　3）必须加强内部审计制度建设。一是要设置内部审计机构，归属监事会领导，对会计业务进行日常的内部审计监督。二是要加强监事会对董事会和经理的监督。从我国的实践来看，监事的报酬实际上由管理层决定，这就使得监事在经济上受制于管理当局，从而丧失独立性。因此，要考虑监事的报酬和其他福利由股东大会决定，而不应当由其监督的董事会或经理决定。三是可以通过赋予监事会更大的监督、弹劾、起诉权等方法，保证在内部人员控制的情况下能保护股东、职工的合法权益。

　　3.建立合理的经理人激励制度。利益不一致是导致国有预算管理寻租行为产生的根本动因，而一项合理的激励制度一方面能实现国有企业经理人的个人利益与企业长远利益最大化的双重目标；另一方面能使经理人通过从事生产性活动所获得成本收益率高于寻租活动的成本收益率。合理的激励制度应针对不同层次的责任人采用相应的激励方式，如：企业经营者的报酬应部分与企业业绩挂钩；企业部门经理的报酬除考虑部门收益、成本等财务指标外，还应考虑其他非财务指标，如顾客满意度等。

　　（二）建立全面预算管理体系

　　1.树立基于企业发展战略的全面预算管理体系

　　企业实施全面预算管理，首先，必须树立预算管理与企业发展战略目标相结合的理念。企业全面预算管理的编制和组织实施应该与企业发展战略相配合，其核心在于对企业未来发展的安排和计划，对企业内部资源的合理分配、考核和控制，因此全面预算管理是企业实现长期发展战略目标的基本手段，应该全面服务于企业战略目标的实现。其次，全面预算管理的功能和效用的发挥必须以企业的治理结构为基础，预算管理的实施与各级各部门的业绩考评相结合，使各级各部门对预算的整个过程给予重视和配合。

　　2.加强预算管理的过程控制

　　预算控制是落实预算、保障预算实现的有效措施，加强对预算管理的过程控制有益于及时发现寻租行为，抑制寻租活动。预算是一个系统的过程，其中的每一个环节都不能忽视。加大预算过程控制的关键在于通过实施追踪控制加强对预算管理的监督，即及时地对各责任单位进行检查、追踪，将实际发生的业务与每一项预算目标相联系，并与预算指标进行对比，分析差异找出原因，以便于进一步地执行与控制。对于已发现的歪曲信息等寻租行为给予严厉处罚甚至降低其职务或解聘，加大寻租风险和一旦被发现所需付出的成本，使寻租无利可图。

　　3.建立公开透明的信息传递系统

　　信息不对称是寻租行为产生的前提条件，为了确保预算系统的高效运行、协调，必须建立一个公开、透明的信息传递系统，提高预算编制、决策和监督的透明度，使准租金得以暴露。首先，充分发挥会计核算部门的作用，建立与预算相适应的责任会计制度，明确会计核算的责任主体，尽可能将预算管理各环节产生的信息纳入核算系统，及时记录、报告预算执行状况并进行差异分析。其次，完善信息反馈系统，加强预算执行信息和差异反馈的及时性。最后，充分利用计算机的信息集成作用，建立预算管理的信息化工作平台，实现信息共享，全面地监控预算执行情况，加快信息反馈，使预算差异的分析快捷、科学、准确，从而实现对成本、费用预算强有力的约束，最终减弱代理人的信息优势，加大寻租难度及成本。

　　4.设计合理的业绩评价制度

　　业绩评价必须以完整的评价指标体系为前提，将预算指标作为评估的唯一依据并不可取，过分强调经营业绩有可能事与愿违。如业绩评价体系仅考虑管理人员所在部门的获利能力，而不考虑企业稀缺资源的成本必然导致虚报预算和歪曲信息。因此在设计业绩评价指标时必须结合多个维度，综合考虑成本收益，将预算准确度、预算资源投入产出率等纳入指标体系。

　　（三）强化保障监督机制

　　1.培育企业文化

　　预算管理作为企业的一种内部控制手段，有相应企业文化支撑才能取得事半功倍的效果。在公司治理关系中，委托人和代理人之间应按法律要求和公司章程规定，勤勉尽责地履行相应义务。这就要求代理人在行使所有者权利时诚实守信。培育诚实守信的企业文化，通过建立代理人诚信档案唤起他们的正义感和责任感，加强职业道德培训，增强代理人的主人翁意识，引导代理人走向更高的需求层次即个人价值中社会价值的实现，从而从意识上消除寻租行为。

　　2.强化外部力量的监督

　　除国资委外，国有企业外部监督力量主要来自于社会中介机构和充当债权人的银行，税务部门也在一定程度上起到了监督的作用。社会中介机构如会计师事务所在财务报表审计时对国有企业生产经营状况能够较为全面地了解，揭示出生产经营管理中存在的问题。尤其是对货币资金及费用支出合理性的审计，可以发现预算管理的漏洞。针对离任高层经理人的离任审计，能够加大其寻租的心理成本，从而抑制寻租行为。

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