2009-03-04 10:24 来源：彭 健
摘 要：英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段：早期形成阶段（1215年—1688年）、中期发展阶段（1688年—1852年）、近期成熟阶段（1852年至今）。以1215年《大宪章》的签订为起点，英国政府预算制度开始了其漫长的形成过程，议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制，但从19世纪末开始，预算控制权又逐步从议会手中转向政府。英国预算制度的发展呈现出与其议会制度、政治制度发展相关的若干特征，诸如原创性、渐进性和灵活性等。
关键词：政府预算制度；演进过程；英国历史
从世界范围看，作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从13世纪初的萌芽到发展成熟，其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。
一、 英国政府预算制度的早期形成阶段
（一）早期形成阶段的起点：1215年《大宪章》的签订12世纪初，英王约翰（King John，1199—1216）即位前后，英格兰经历了严重的通货膨胀，王室财政陷于极度的困难之中。在这样的财政背景下，约翰王仍然不断扩军备战，进行无休止的财政榨取，这使得国王与贵族之间的矛盾不断激化，从而导致1215年的贵族反叛。最终，英王约翰被迫于1215年6月19日与反叛贵族签署《大宪章》。从内容来看，《大宪章》不过是一个典型的封建法和习惯法文献。但就其精神实质而言，《大宪章》则具有极其深远的意义：一是确立了“法律至上，王在法下”的原则，这一原则成为英国宪法政治的基础；二是向国王宣告国民有被协商权，并明确规定国王必须召开有若干贵族组成的议会，为议会制度的形成奠定了基础；三是首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”等预算原则以法律形式确立下来，从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始。
（二）英法百年战争和玫瑰战争时期预算制度的进展1337—1453年间的英法百年战争成为英格兰宪政发展、社会变化和民族意识成长的催化剂，为议会权力的增强创造了客观条件。虽然战争有助于国王威望的提高，从而使王权产生专制倾向，但另一方面，百年战争带来的额外开支使英国君主不得不在政治上和经济上更加依赖于议会的支持。君主们急剧膨胀的军费需求，迫使他们频繁地要求议会给予其财政授权。百年战争期间，议会的结构也发生了变化，逐渐分为上、下两院。下院的形成使纳税人与君主的税收关系进一步发生变化，意味着议会是由纳税人选出的代表，而不是由国王指定的人选所组成的机构。英法百年战争刚刚结束，两大贵族集团——约克家族和兰开斯特家族便展开了历时30年（1455年—1485年）的“玫瑰战争”。在“玫瑰战争”时期，议会的地位曾一度受到冲击。由于局势动荡，政权不稳，国王惟恐触犯国民，尽量减少税收的征收；同时，没收敌对贵族的地产也使国库得到充实，国王征税的动力减弱，议会召开的次数明显减少。但这一时期，下院的地位得到很大提升。这是因为，许多在战争中反对国王的大贵族被剥夺爵位，因而失去上院议员的资格，上院议员人数大大减少。而国王为了巩固自己的统治地位，特别注意向世人表明，他得到了全民的拥护。
（三）都铎王朝时期的预算制度在都铎王朝时期，除了亨利七世善于开源节流，维持了王室财政的独立性外，其他君主都入不敷出。亨利八世给后继者留下约100 000镑的外债[4]；伊丽莎白一世时期，预算支出激增，特别是因与西班牙战争耗费巨大，到她统治的最后一年，政府发行的公债总额达到400 000镑[5].为解决财政困境，国王总会或多或少地依赖于议会的支持，才能获得所需的财政资金，并需要做出妥协以回报议会的拨款举动。因此，在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则，并出现了“议会至上”的萌芽，议会尤其是下院的政治地位得到提高，议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。
（四）17世纪时议会初步具有预算控制权斯图亚特王朝的詹姆士一世（King James I，1603—1625）和查理一世（King Charles I，1625—1649）实行了一系列的敛财行为，并在税收问题上都与议会发生过激烈的冲突。1642年，以克伦威尔为首的议会军最终打败王党军，处死了国王查理一世。议会宣布成立“共和国”。随后，克伦威尔又废除共和国，建立起护国政府，由克伦威尔担任护国主，实施军事独裁统治。具有讽刺意味的是，17世纪40年代以议会战胜国王为特征的英国革命，却没有增强议会的预算控制权。在共和国和护国政府时期，议会被迫给予克伦威尔一项长期性的年度收入授权。当议会休会时，护国会及其咨政会有权征收任何数额的钱款，以应付紧急事件的需要。克伦威尔还开征了种类繁多、不得人心的税收，有的经过而大部分则未经过议会的批准。斯图亚特王朝复辟后，詹姆斯二世（King James II，1685—1688）继位不久，便有步骤地开始实施专制主义统治，最终导致了1688年的“光荣革命”。1689年2月，议会召开全体会议，宣布荷兰执政威廉和其妻玛丽共同登上王位，成为威廉三世和玛丽二世（King William III and Queen Mary II，1688—1702）。同时，议会发布《权利法案》，作为新国王登基的条件。该法案明确规定，议会是英国最高的立法机关，议会权力高于王权。议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来。经过四百多年的议会与国王的斗争，议会终于完成了对政府预算权力的初步控制。
二、英国政府预算制度的中期发展阶段
18世纪60年代开始的工业革命使得英国由传统农业社会发展成为世界上第一个工业化国家。伴随着内阁制度、政党制度和选举制度的形成和发展，英国政府预算制度也随之发展完善。
（一）现代税制结构基本形成，议会的税收控制权逐步加强
随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型，英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的单一税制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。在短短的一个世纪当中，从简单直接税——土地税到间接税——货物税和关税，再到现代直接税——所得税，英国的现代税制结构基本定型。随着现代税收体系的逐渐形成与完善，议会在税收控制方面也获得显著进展。在1816年、1833年、1841年、1848年、1850年等年份，政府的税收提议或是被击败，或是被修正。1787年，议会通过《统一基金法》，建立起“统一基金”。所谓的“统一基金”，是政府在英格兰银行的公共账户名称。自1787年开始，政府所有的收入均应纳入统一基金，所有的支出均应由统一基金支付。统一基金的建立极大地增强了下院的预算控制权。
（二）议会逐步加强了对王室收入的控制力度
“光荣革命”后，议会认识到：以往给予国王大笔拨款授权的做法，为国王滥用权力和侵吞预算资金提供了极大的便利。为了解决这一问题，议会建立起“王室年俸制度”。1689年，议会给予威廉三世和玛丽二世一笔60万英镑的固定年收入的终身授权。作为回报，君主取消了自己大部分的世袭收入，将其列入“王室年俸”，由专门指定的政府收入来支付用于君主和王室需求的财政款项。
