2009年6月,财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(简称《意见》),明确提出了省直接管理县(以下简称“省直管县”)财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。该《意见》为下一步的财政体制改革指明了方向。

　　一、现行市管县财政体制存在的弊端

　　我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的,当时省政府的派出机构即地区行政公署,实质上并不是一级政府。1983年,国务院提出,让这个派出机构与区域内的一座中心城市机构进行合并,利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,减少条块分割、城乡分割,这就是当年市管县诞生的背景。从实际来看,这项改革在初中期对县域经济的发展确实也起到了一定的推动作用,具有历史适应性。但随着时间的推移,特别是在上世纪90年代中后期城市化进程加快和国有企业脱困情况下,市级政府的市本位倾向日益增强,县域财富向城市日趋集中,很多城市事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制度下,地级市为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,导致城乡差距越拉越大。另一方面,当年相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的,而是被强推上去的,其实并不具备条件;有的则是“矬子里拔大个”,其经济实力甚至还不如所管辖的县,这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。在改革开放之初县域经济以农业为主的特定条件下,实行的“市领导县”对于县域经济发展起到了一定促进作用。但这种体制本质上是“重城市轻县域(农村)”的行政管理体制,在加快城市发展的同时,却抑制了县域的发展。

　　二、省直管县财政体制改革的必要性与可行性

　　省直管县财政体制改革的必要性:一是要实现经济的跨越式发展有必要对省以下财政体制予以调整。目前,县域经济还不能成为实现经济跨越式发展的支撑点和主战场,而制约县域经济发展的主要体制性障碍是权力下放不够,自主发展空间太小,县域经济发展缺乏活力。在这种情况下,调整省以下财政体制,突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力,是一种现实而必然的选择。二是统筹城乡发展、解决三农问题有必要对省以下财政体制予以调整。目前,市管县不仅没有达到“以城带乡”、“城乡互补”的体制设计初衷,而且在一定程度上加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应,其结果是城乡经济发展失衡,“三农”问题积重难返。实行省直管县,即通过“市县分置”实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。三是分税制的不彻底、不完善要求对现行财政体制进行调整。在分税制改革按照事权和财权相统一的原则推进过程中,由于地方政府层级过多、部门利益协调不均等因素的影响,造成各级政府职责模糊和交叉、事权和财权不协调,影响省以下分税制财政体制的合理性和科学性,县乡财政陷入“无税可分、无利可享”的境地。实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。四是行政区划改革的全面推进必须与财政体制的调整相统一。实践表明,地方政府行政层级每增加一级,就会导致信息流失率增加,财政资金流转效率降低,权力控制和政策执行的力度减弱,政府的管理效率降低。而要对目前这种多层级的行政区划进行改革,客观上要求财政体制改革先行,只有建立了相对稳固的财政制度,才可能保证地方政府行政区划改革的平稳过渡。

　　省直管县财政体制的可行性:一是中央有要求。国务院、财政部都明确提出了进一步完善省以下财政体制、推行省直管县财政管理体制改革试点的要求。二是实践有需求。通过对省直管县财政体制改革调查,大多数市级、县级财政部门认为市管县弊大于利,对改市管县为省直管县要求相当强烈。三是现实可操作。(1)制度有保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府,经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要,就必须加强计划,增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府职能重点已由大量的微观经济管理职能转向宏观调控职能。我国省市两级政府的职能已发生了很大的变化,事务性工作明显减少,上级政府不再向下级政府分配物资和下达计划指标。特别是近些年,行政审批制度改革取得了较大进展,省级政府及其所属部门的管理幅度增大,省完全有能力直接领导几十个县。(2)技术有保障。改革开放以来,随着电话、电视的普及,特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高,政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达,使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化,为提高行政效率、节约行政成本奠定了基础,为政府扁平化管理创造了条件,也为省直管县提供了技术保障。(3)财力有保障。从财力上讲,改革开放三十多年,特别是分税制以来,省级财政实力不断壮大,对县级财政的扶持能力也得到增强,让利空间有所扩大,为调整财政体制作了财力、物力上的准备。

　　三、省直管县财政体制改革的主要内容

　　省直管县体制是指省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理,对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市,实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力,进一步加快县域经济的发展步伐。实行省直管县财政改革,就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算和年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务工作。根据财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,省直管县财政体制改革主要内容包括:(1)收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上,确定市、县财政各自的支出范围,市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法,合理划分省与市、县的收入范围。(2)转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助,由各市、县直接向省级财政等有关部门申请,由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。(3)财政预决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求,各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算,并报市人大常委会备案。(4)资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系,取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。(5)财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理,市、县之间如有结算事项,必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等,直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还,未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

　　四、省直管县财政体制改革进展情况

　　县域经济是我国区域经济的基本单元。目前我国共有2070个县域经济体,占国土面积的95%、人口的74%、地区生产总值的60%。因此,县域经济的发展状况如何,直接关系到中国经济、社会的整体发展状况。2005年,温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点。”2006年中央一号文件也提出:有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。党的十七大以来,在进一步推进改革发展的新形势下,党中央和国务院明确提出,继续推进省直接管理县(市)的体制改革。在2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中,党中央和国务院提出,要继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直管理县(市)的体制,进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。在同年10月召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,这些重要思想又得到进一步阐发和肯定,并强调优先将农业大县纳入改革范围。在2009年出台的中央一号文件中,明确提出要稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。为了克服市管县财政体制上的弊端,进入21世纪以后,一些省份逐步推行省直管县财政改革试点。财政体制上一直坚持“省管县”的浙江省率先出台了政策,扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等县(市)部分经济管理权限,江西、吉林、山东、安徽、河南等省也陆续推出了“扩权强县”和省直接管理县(市)的财政体制改革试点,进一步扩大县级政府经济管理与社会管理的权限,以加快县域经济的发展。省直管县财政改革虽然在初期仅仅限于财政体制,但它是省直管县行政改革迈出的重要的先导步骤,可以为行政上的省直管县体制奠定基础、创造条件。随着经济和社会的发展,在有条件的地方,省直管县将向减少行政层级的行政体制改革深化。

　　五、大力推进省直管县财政体制改革建议

　　省直管县财政体制改革使省对市、市对县的两层博弈改成为省直接一对多的博弈,将改变两级财力积累进程和利益均衡结构,进而影响省、市、县财政的理性行为,必须统筹协调、创新保障机制、完善配套措施,才能形成地方政府自上而下的合力,放大省直管县财政体制改革“正效应”,实现省直管县财政体制改革“软着陆”。

　　一要重新定位省、市、县财政职责。省级财政的主要职责应该包括:确定市县财政体制、转移支付及专项资金补助的拨付、资金调度及财政结算、工作部署和检查等;市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用,其主要职责应为:业务指导职责、报表汇总职责、发展县(市)域经济职责;省直管县后,县(市)在谋求自身发展中将有更大的自主权,将有更加良好的外部环境,应充分利用省财政政策和资金上的支持,激发县乡经济发展的内在动力。

　　二要建立省对县的监督管理机制,避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。具体来说,实行省对县财政预算审查制度,从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督,全面掌握县级财政基本情况,指导县财政管理与改革工作,促进县级财政科学、合理安排预算;建立科学合理的省对县考核指标体系,客观评价县级财政运行情况和努力程度;建立合理的省对县激励性财政机制,采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式,激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。

　　三要创新省、市、县财政联席会议制,调节跨层级、跨区域的公共产品供给、宏观经济管理等矛盾,以自主协商的方式实现责任分担、利益共享。

　　四要建立省财政派出专员制,通过派出专员了解掌握县(市)乡财政情况,准确及时传达上级政策信息,指导县(市)财政管理和改革工作,建立省与县顺畅的信息通道。

　　五要创新风险预警和应急制,设置应急准备金和应急程序,提高新体制的应变能力和风险化解能力。

　　六要尝试市、县财政、地税合署办公的组织机构安排,即财政与地税合并为一个党组、两套班子(财政、税务)、两块牌子,各市、县财政局长兼任地税局长。这样的组织机构具有精简高效的特点,并有利于“省直管县”中的权、责、利的清晰定位和高效运作,是省直管县体制得以有效运行的重要保障。

　　总之,实行省直管县财政体制是为进一步理顺财政分配关系、促进县域经济发展、缓解县乡财政困难而进行的重大改革,也是一项涉及利益格局调整的重大举措,各级财政部门要统一思想、加强领导、统筹谋划、周密部署、稳健操作,密切关注改革中出现的新情况、新问题,加强调查研究,及时完善,确保改革积极稳妥地推进。

　　参考文献:

　　[1]贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考.管理世界,2005,(8).

　　[2]刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考.宏观经济管理,2005,(10).

　　[3]王昕明,成金秀.关于湖北“省管县”财政管理级次问题探讨.地方财政研究,2005,(7).

　　[4]孙学玉.强县扩权与省直管县(市)的可行性分析[J].中国行政管理,2007,(6).

　　[5]熊文钊,曹旭东.“省直管县”改革的冷思考[J].行政论坛,2008,(5).