摘要：十七大报告中明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，现阶段建设服务型政府已成必然，始于2002年以合同管理为核心特征的吉林省政府雇员制的出现，把以身份制为特征的公务员制度撕开了一个口子，它的实行对于建立服务型政府具有重大的作用与意义。虽然它在实际运作中的作用微乎其微，但它已具有了人事制度改革的符号意义。

　　关键词：服务型政府；政府雇员制；意义

　　一、相关概念

　　（一）服务型政府的内涵

　　2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。此后，“服务型政府”无论是在理论还是实践层面上，都是做为我国政府改革所追求的一个目标而受到学术界与政府的高度重视。但对于服务型政府的内涵界定还不一致，具有代表性的有：张康之（2001）指出，服务型的政府就是为人民服务的政府，政府定位于服务者的角色上，抛弃“为民做主”的观念，确立“人民做主”的理念，把为社会和公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。张向奥在《服务型政府及其建设研究》中认为，服务型政府是以社会本位、公民本位为理念，以高效率服务于市场和社会，从而实现经济和社会的协调发展，等等。现阶段我国关于服务型政府概念的定义很多，无法一一列举，笔者认为，现代服务型政府，就其实质而言，它不是改变我国政府性质与根本宗旨，而是我国政府施政理念和施政方式的调整、改革与创新，是我国政府运作方式的转变。综合学者们的看法，大都强调以下几点：

　　1.要具有以民为本的理念

　　2004年3月8日温家宝总理在当时召开的全国人大会议期间与陕西代表团的座谈会上又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这成为对服务型政府明确而最具权威性的阐述。在政府活动中始终代表最广大人民的根本利益，坚持以人民利益为先，政府的一切活动的出发点和目标都应该围绕这一点来进行。

　　2.要以法治、责任、透明和高效为原则

　　服务型政府以民为本的理念就要求了行政要透明，要有法可依，有法必依，这样才能做到依法行政，合理的行使自己的职权，保障民众的合法权利，这也是透明原则的要求。同时，服务型政府要敢于承担责任，做到权责一致。在政府活动过程中，用最少的资源提供尽量多的公共产品和服务，注重效率，只有这样，政府才能为民众获得更多的利益提供保证。

　　3.要体现服务职能传统的官僚制

　　以控制和管制为其管理的基本特征，现代的服务型政府却要求加强政府的社会管理和公共服务的职能，以此为重点，改变过去那种以控管和管制为特征的管理模式，把公共服务做为政府的主要职能，把教育、卫生、社会保障等公共服务做为政府的职能重心。但在建设服务型政府的过程中也不能完全取消政府的管制，强调服务职能并不代表要取消管制，服务和管制是相辅相成的，适当的管制本身就是一种服务。

　　二、服务型政府对政府工作人员的要求

　　我国在建设服务型政府的过程中已取得了一些实质性的成果，如在转变政府职能、改革行政审批制度等方面，为确立社会主义市场经济体制与构建和谐社会的提供了良好的基础。但随着市场经济的发展，政府面临的行政环境日益复杂，如何在复杂的行政环境中提高他们处理复杂事物的能力，执行决策的能力和创新竞争的能力的关键在于提高公务员自身的素质，那么对于如何科学管理和配置政府机关的人力资源就显得极为重要了，因为公务员是改革的执行者，而由其组成的政府机关又是改革的对象。因而，政府应该开辟新的途径重新配置传统的政府人力资源，以解决不利于建设服务型政府的人员因素。

　　服务型政府不仅需要对自身角色重新定位，也需要对公务员队伍实行角色转换，政府需要的不再是以管制型的人才，而是服务型的人才。不仅要求政府雇员具有良好的公民道德品质， 同时也应具有过硬的专业技能，以应对日益复杂的行政环境，从而更好的履行政府的服务职能。这说明政府要敢于打破常规的用人机制，也就是传统的公务员招录方式，以一种灵活多变的方式公开招聘其所需的人才，从而满足其对优秀人才的需求。在一些短期性、阶段性的岗位上聘用雇员，改变以往高成本低效率的行政效果，从而更好的服务于民众，提供更加优质的公共产品和服务。

　　三、政府雇员制对构建服务型政府的意义

　　我国政府雇员制的实施始于2003年的吉林，随后珠海、深圳等地方相继开始实行政府雇员制，随之也形成了人们常说的吉林模式、珠海模式和深圳模式。然而，对于政府雇员制的界定，学术界从公民与政府、政府与雇员的关系、政府雇员的特征及政府雇员制应当包含的具体内容等角度下了不同的定义，没有统一的看法。笔者更倾向于认为政府雇员制是在一定时期内，为了实现特定的公共管理目标，根据政府工作的特殊性和暂时性需要，以合同雇用和临时聘用的形式直接从社会各界招聘具有金融、法律、信息、外语、高新技术等专门知识和技能的急需人才，旨在解决一般公务员难以解决的政府事务，协助政府为公众提供高品质的公共产品、公共服务和公共秩序，以求更好地满足公众需求，并促进社会经济持续发展的一种新兴的政府人事制度，满足了服务型政府对工作人员的要求，因而对于构建服务型政府具有重要意义。

　　（一）有利于我国公务员制度的改革

　　1、促进公务员制度的用人机制改革

　　我国公务员制度的用人机制死板，市场化进程缓慢，部门机构庞杂、岗位分工不清、官僚作风严重、行政效率低下等。而政府雇员制在用人方面，岗位分工清楚，任职条件明确，竞争上岗，择优聘用，做到了“因事设岗、因岗用人”，而且考核严格，随时可能被解雇。这种企业化的用人模式解决了因工作岗位不清而相互推诿的现象，有利于我国公务员制度的改革，形成竞争择优的用人机制。虽然政府雇员制并没有触及到政府公务员的用人机制，但政府雇员制在一定程度上解决了能上不能下、能进不能出的政府机关用人弊病，避免了政府工作人员的固化和沉淀。

　　2、促进公务员薪酬制度的改革

　　我国公务员的薪酬制度包括工资制度、津贴制度和福利制度，薪酬制度是否合理将直接影响到公务员队伍的稳定和工作积极性的发挥，同时对于公共管理的效率和有效性也起到重大的作用。政府雇员制的薪酬管理以“优才高薪”、“一流实绩、一流薪酬”为原则，实行年薪制，标准不等，具体由雇员与雇用单位进行商议后，以合同形式确定。这也是政府雇员制之所以能留得住优秀人才的重要原因之一，因为它充分体现了市场经济环境下人才价值灵活的薪酬管理方式。在市场经济的用人环境下政府机关要留住公务员队伍中的优秀人才，就要在公务员薪酬制度的改革中，制定合理的公务员薪酬级差，充分体现优秀公务员的价值，减少人才流失。

　　3、解决行政改革中所面临的矛盾冲突

　　精简机构、控制和减少公务员队伍的数量是近年来我国政府机构改革的一大目标，但因为国内外形势的多变性和复杂性使各级政府出现了大量的专业人才缺口，于是政府进入了这样一个两难境地：一方面要控制和减少公务员队伍的数量，另一方面又要引进急需的专业技术人才。同时，在开放的市场用人机制之下，专业人才本身蕴藏着的巨大的价值，良禽择木而栖，于是就出现了政府同企业和社会争夺人才的状况。如果政府仅仅通过招录公务员的方式来吸引人才，势必会将其需要的优秀人才拒之门外。而政府雇员制在制度设计上却可以解决这两组难题，由于它并不采用占用行政编制的方式来吸收人才，同时又配以灵活的薪酬管理方式，也就改变了政府在人才争夺中处于的不利地位。

　　（二）有利于提高政府工作效能

　　1、有效降低行政成本。我国政府机构庞大、人员繁杂，人事制度缺少活力，而人事制度改革又进程缓慢，政府很难留得住人才达到“才尽其用”，从而形成政府行政成本过高、行政效率低下的局面。政府雇员制把市场价格和竞争机制引入到政府部门之中，实现了政府工作部门专业性和辅助性工作的市场化，提高了政府工作的行政效率，解决了公务员因工作职责不清而相互推诿的现象，有利于行政成本的缩减。

　　2、提高行政效率。高效灵活的服务型政府需要高效率的办事方式，现代服务型政府面临的行政环境日益复杂，在专业性较强的工作中现有的公务员队伍难以胜任，只有通过引进政府雇员的方式来处理这些事务，因为政府雇员在进入政府部门之前都是某些特定领域的优秀人才，他们具有良好的社会实践经验，同时也具有追求效率和积极进取的敬业精神，能给政府部门带来生机与活力，提高政府工作部门的效率。不仅如此，引进政府雇员把市场用人机制纳入到政府的用人制度之中，这也符合了当前提倡的公共服务和市场化的改革方向，有利于避免官僚主义，充分发挥公务员的积极性和创造性，提高了行政效率和行政服务水准。

　　3、提高公共服务的水平。在当前形势下，政府需要引进大量的专业技术人才来弥补人才不足的缺口。长期以来，政府机构中辅助性的岗位人员固化和沉淀，人员难以更新，而政府雇员制以合同的形式聘用一定的人员，到期即按合同规定解除聘用的关系，就避免了人员的积累与沉淀。政府雇员的引进使得政府以一种社会化、市场化和专业化的方式来履行公共服务的职能，有利于提高政府行政能力和服务水平。如吉林省为解决实施“金盾工程”中技术问题，首次引进了政府雇员，它不但解决了省公安系统多年来都未解决的问题，而且简化了公安系统内部的管理程序，提高了工作绩效。也使公安系统能从困扰其多年的技术难题之中抽身，把更多的时间和精力投入到维护社会治安和稳定的工作中去。

　　（三）有利于加强政府同社会各界的联系与沟通

　　当今的政府决策与行为应代表人民群众的意愿，不能像过去一样，虽然开展“万人评议”等活动，但大都流于表面。政府雇员制的实施会大力改善以往政府行为的弊端，因为政府雇员是政府从社会各界直接招聘来的，他们是某个领域或行业的优秀人才，对原来所处领域的情况了解深刻，他们在进入政府工作的同时，也会把大量的社会信息和经验带进了政府管理和决策的过程中来。而且，由于政府雇员过去的工作经历和行为习惯等，他们一旦操持政务之后，通常会比较求真务实。政府雇员是政府与社会各界沟通的桥梁，他们会给政府机关的工作作风带来积极的影响。

　　结束语：

　　综上分析，政府雇员制对于终结官本位传统，树立服务意识具有重大的作用，对于推进了人事领域最深层次、最具革命性的变革也有深远的意义。然而，在政治与行政的实际操作过程中政府雇员制并没有发挥太大的作用，与强大的公务员队伍相比较，政府雇员的数量并非主流也非半壁江山，而只是被当作补充公务员制度的新生事物。正因为这样，政府雇员制在仅仅具有人事制度改革的符号意义，反映着一种理想、理念与价值。因此，政府雇员制究竟能发挥什么样的作用，与我国行政改革与发展的走向密切相关，与对传统公务员制度的反思与变革紧紧相连。但可以肯定的是，服务型政府要实现高效运转，必须优化人力资源配置，政府雇员制是政府用人制度的改革与创新。这说明，无论从建设服务型政府，还是从建设社会主义市场经济的角度或从新公共管理的角度来看，政府雇员制的真正实施可能还有更长的路要走。

　　参考文献：

　　[1]]张康之。限制政府规模的理念[J].人文杂志。2001，03。