摘要：本文通过对改革开放以来我国涉外税收政策的回顾，提出涉外税制建设的基本原则应由“效率优先，兼顾公平”转向“公平优先，兼顾效率”，并提出我国涉外税收政策的新取向。

　　关键词：涉外税收；税收法定主义；新取向

　　改革开放初期，税收优惠在吸引外资方面发挥了至关重要的作用。随着我国改革开放的不断深入以及经济体制的逐步完善，税收在引资中的影响权重随着其他各种因素影响的不断增强而减弱。2007年《中华人民共和国企业所得税法》的通过以及2008年1月1日的正式实施，意味着我国涉外税制的方向性转变。因此，以十七大精神为统领，重新定位税收在招商引资工作中的使命和功能，充分发挥税收在创新利用外资方式、优化利用外资结构、推动自主创新和区域协调发展等方面的作用是一个迫切而又现实的课题。

　　一、改革开放以来我国涉外税收政策的回顾

　　我国涉外税收政策是随着国家对外经济与贸易交往活动的发展而逐步建立起来的。尤其是在1978年确立对内搞活经济、对外开放的基本方针并由封闭内向型经济向开放外向型经济转变以来，我国对外经济交往和技术合作迅猛发展，形成了对外开放的新局面，这迫切要求制定、建立和实施一整套涉外税收法规，我国涉外税收制度由此得到迅速发展和确立。

　　上世纪80年代初期，为最大限度的招商引资，“以全面优惠促开放”为导向，以招商引资规模为重点，以全面优惠、最大负担和平等为基本原则，涉外税制体现出税负从轻、优惠从宽、手续从简的若干特点。自1984年起至1993年，我国陆续颁布一系列扩大税收优惠的法规，并围绕经济特区、经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区和保税区等的建设，逐步设计、形成了“经济特区－经济技术开发区－沿海经济开放区－其它特定地区－内地－般地区”的多层次涉外税收优惠格局。

　　1994年后，为改善投资环境，适应建立和发展社会主义市场经济的需要，我国涉外税制建设经过一段时期的发展、局部修改与完善后形成内外两套企业所得税税制，但从涉外税制建设的基本原则看，对外资由最初的全面优惠逐步向特定行业优惠过渡。虽然是内外两套企业所得税税制，但由于1993年12月13日将国营企业、集体企业和私营企业三个企业所得税暂行条例以及《国营企业调节税征收办法》进行整合并制定《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，1994年1月1日起开始实施的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，将内资企业所得税税率规定为33％，与1991年制定的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税》的税率持平，说明当时内外资企业所得税的税负相对于改革初期已很接近了。除经营期在十年以上的生产性外商投资企业可享受“两免三减半”的优惠外，一般外资企业(不包括可享受特殊优惠的外资企业)与内资企业的征税规定基本相同。另外，在新的个人所得税制度下，中外籍人员适用的税率已完全相同(为照顾外籍人员的生活水平，新个人所得税制度允许在我国工作的外籍人又在就其工资、薪金缴纳个人所得税时，再扣除3 200元的附加减除费用)。所以，在涉外所得税的征收上，我国已不再坚持全面优惠的原则。

　　2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过《中华人民共和国企业所得税法》，并于2008年1月1日起开始施行，新法的通过及实施标志着我国从此告别企业所得税的“双轨”时代，真正实现“两税合一”。新企业所得税法从我国现阶段的国情出发，针对当前在税收领域存在的新情况和新问题，进一步明确所得税征收的原则，明确内外资企业适用统一的企业所得税税率，进一步规范了企业的税前扣除办法及其标准，完善了税收优惠政策，强化了税收征管。该法的贯彻实施将有利于我国产业结构优化升级，有利于为各类企业创造一个公平竞争的税收环境，标志着未来我国涉外税制建设由对外资优惠转向统一税制、公平竞争。

　　二、改革开放以来我国涉外税收政策的实施效果

　　改革开放初期，我国涉外税制建设以全面优惠原则为基本原则是由我国特殊国情决定的。一方面，我国面临加速实现现代化这一历史使命，需要大量吸引外资和先进技术，这就需要为外国投资者提供较多的税收优惠，以创造一个有吸引力的投资环境。另一方面，由于在实行对外开放政策的初期，我国税收法制不健全，所得税制度不完善，也缺乏适用的所得税制度，原有的工商所得税已远远不能适应对内搞活经济及对外开放的需要。在当时的历史条件下，制定一套同时适用于国内企业和外国投资者的税法比较困难，为解决这一困难，我国权衡利弊，选择了全面优惠原则。

　　从多年的政策实施效果看，我国涉外税收优惠政策对吸引外资、建立和完善社会主义市场经济体制及促进国民经济快速发展起到了一定作用，尤其是在改革初期是十分必要和正确的政策措施。但随着改革开放的不断深入和经济的迅速发展，我国的经济发生重大改变。首先，社会主义市场经济体制不断完善，投资环境逐步优化，法规制度日趋健全，社会也很稳定。其次，社会资金规模显著扩大，市场投资能力明显增强，尤其是2003年以来我国经济始终保持两位数的持续高速增长，2006年全国国内生产总值为209 407亿元，比上年增长10.7％。再次，我国加入WTO后，原有的涉外税收优惠制度已背离了包括国民待遇原则、统一性原则等在内的多边贸易规则要求，不仅有损整个税收制度的完整性和严肃性，也在一定程度上不利于市场竞争的公正和公平，成为阻碍经济社会全面协调、健康发展的不利因素。因此，我国涉外税制建设的基本原则应遵从“最初的全面优惠一特定行业优惠一确保公平竞争”这样一条逻辑主线，重新定位涉外税收政策在招商引资中的使命和功能，使招商引资工作实现由过去只重数量规模向追求质量结构的根本性转变。

　　要完善利用外资的战略，就要以科学发展观作为创新利用外资理论的指导思想，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放以推进改革和发展。因此，科学发展观既是全面建设小康社会和实现现代化的指针，也是我国涉外税收政策的目标导向之所在。

　　与科学发展观的多层次目标取向相适应，税收作为国家的重要财力保障手段与调节经济运行、协调国家和微观市场主体利益关系的重要杠杆，要创新思路，更新观念，超越单纯就经济论税收、就税收论经济的“税收经济观”，以便在为国家实现“经济社会和人的全面发展”目标取向提供必要财力支持的同时，凭借其内在的杠杆调节作用为“经济社会和人的全面发展”营造良好的发展环境，并最终为国民经济的持续快速健康协调发展提供有力支持。涉外税收作为国家宏观经济调控的重要政策之一，应以一种积极的姿态致力于推进“五个统筹”，促进科学发展观的贯彻和落实。与此相适应，我国涉外税收政策原则和理念也应由“效率优先，兼顾公平”向“公平优先，兼顾效率”转变，即涉外税收政策的制定要基于公平视角为外资创造良好的投资环境以及引导投资方向。

　　三、我国涉外税收政策的取向

　　(一)树立和落实科学的税收观，为内外资企业创造统一规范的竞争环境。科学的税收观要求我国税制全面落实“公平效率观”，在突出效率优先的同时，更加注重社会公平，充分发挥税收在调节收入分配、满足社会福利、保护生态环境、维护国家权益等方面的积极作用。这就要求通过积极推进税制改革，公平税负，为内外资企业创造统一、规范和稳定的税收制度环境，为“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”提供必要税收制度支持。

　　1.增强税收的透明度。为体现WTO公平竞争和透明度原则，应尽快完善税收立法，使税收真正体现“一税一法”的原则。要按照《中华人民共和国立法法》的精神，进一步修改和完善现有税法，可将较为成熟的条例上升为法律，将不能更改的“暂行”条例上升为正式条例；要集中税收优惠立法权，对税收优惠制定的程序及各部门的权限加以规定，使税收优惠的制定遵循严格的审批程序；要限定税收优惠权的行使，各地区不得擅自扩大税收优惠范围和提高税收优惠标准；要加强对税收执法人员的培训，努力提高业务素质和业务水平，加强对网络交易活动的管理。

　　2.对税负较重的行业进行政策调整，实现统筹发展。我国应加速实现产业结构的战略升级，加速落后行业、落后产业的发展。对能源、交通运输、水利等基础产业和高新技术产业实行税收优惠，引进先进技术与管理经验，以推动我国基础产业发展和提高科技水平。

　　3.转变税收优惠思路，促进资源的合理配置。首先，进一步体现税收在招商引资中的政策导向性，提高引进外资的质量和结构。其次，对现行区域优惠政策做方向性调整。新税法一方面取消经济特区、经济技术开发区的税收优惠政策。另一方面，《关于实施企业所得税过渡优惠政策的通知》规定继续执行西部大开发税收优惠政策，这符合我国经济发展的实际情况，将推动我国区域经济的协调发展。再次，转变税收优惠形式，强化利用外资效果。从经济发展和产业升级的要求看，各国税收优惠发展的趋势是弱化直接优惠，发展间接优惠。为充分发挥税收优惠效果，我国现行外资税收优惠模式要实现三方面的转变：一要由直接减免为主转变为间接减免为主。二要由结果减免为主转变为过程减免为主。三要由外商直接投资税收优惠转向直接和间接投资相结合的外商投资税收优惠，对发行股票、债券、基金等形式吸引的外商间接投资也可享受优惠待遇。

　　(二)深化税制改革，为招商引资工作打造良好的税收制度软环境。近年来，我国税收增长势头强劲，2007年全国税收收入(不包括关税、耕地占用税和契税，未扣减出口退税)累计完成49.449亿元，比上年增收11.813亿元，增长31.4％，财政承受能力显著增强，全面推进税制改革时机成熟。

　　1.完善生产型增值税，加快转型步伐，促进外资流入和产业结构调整。我国生产型增值税基本税率为17％，但由于对固定资产投资重复计税，折合成消费型增值税后税率约23％左右，而西方国家多数低于20％。相对而言，我国企业税负重，从而降低了我国税制在招商引资中的吸引力。生产型增值税由于固定资产中所含税款不允许进行抵扣，从而导致不同行业间税负不公，不利于贯彻国家产业发展需求，阻碍外资投向急需发展的行业，特别是影响外商向资本密集型和技术密集型产业及基础产业投资的积极性，不利于我国的技术进步和产业结构调整。出口产品中固定资产所含税款没有抵扣，因此出口产品的退税不彻底，从而降低出口产品在国际市场的竞争力，这也会为外资流入尤其是出口导向型外商投资的流入设置了较大障碍。近年来，随着我国劳动力成本的不断上升，我国出口产品的价格优势将不断消失，若再不加快增值税转型步伐，我国就可能在与周边国家吸引外资的竞争中丧失已有的优势。

　　2.贯彻国家产业政策导向，加快所得税优惠政策的落实。借新企业所得税法实施之际，我国应对外商的优惠政策作一次全面改革，不再允许地区间拥有各自不同的税率。应以产业政策导向为主，贯彻产业优先原则，确保经济结构调整到位。在对待不同产业的发展上，可实行产业不平衡增长战略，解决当前税收政策与产业政策的矛盾。根据我国生产力发展水平和经济结构不合理的客观现实，对能源、原材料、交通运输、通信、农林水利等基础产业和设施，对高新技术企业、先进技术企业和产品出口企业，对技术含量高、污染小、附加值大的产业，及其他急需鼓励的产业和项目，给予不同程度的税收优惠，取消现行的不分产业、行业、类型、规模而单凭外商身份就能获得税收优惠的普遍优惠制度。

　　3.进一步完善进出口税收政策。目前，我国贸易顺差过大，出口增长过快。因此，完善进出口税收政策是国务院实施宏观调控所采取的综合措施之一。通过完善进出口税收政策，有利于进一步优化产业结构，促进外贸转变增长方式，推动进出口贸易均衡发展。首先，在进口方面加大对“两高一资”(高能耗、高污染、资源类)产品的出口退税调整力度，继续采用取消和降低等方式扩大对“两高一资”出口商品的出口退税率的调整，以达到限制这些产品出口的目的。另外，在引进外资中，重点引进高新科技产品、高附加值产品项目，带动出口企业向高、精、尖发展，提升地方出口的整体效益。

　　4.对现有资源税进行“绿色”调整，坚持走协调可持续发展之路。目前，我国资源税调节资源级差收入力度偏弱，征税范围狭窄是造成招商引资中出现盲目投资、重复投资的一个重要原因。因此，对现有资源税进行“绿色”调整，坚持走协调可持续发展之路是当前我们重要的工作之一。首先，确立普遍征收为主、调节级差为辅的征收机制，弱化其原有的调节级差收益的功能，强化保护资源和限制资源开采的作用。其次，扩大资源税的征收范围和完善计税依据，将资源税的计税依据由按销售量或自用数量征税改为按开采量征税。再次，应适当提高资源税的单位税额，以矫正过低的资源价格，对非再生性、非替代性、特别稀缺的资源课以重税。最后，施行弹性差别税率，以资源回采率和环境修复率指标作为确定税率的重要参考指标。既要充分体现调节级差收益的作用，又要在资源开采企业发展的不同时期和状况、不同开采率，以及资源产品价格的不同时期适当调节资源税率，为资源开采企业的发展提供适度的制度空间。

　　(三)清费立税，规范收入分配方式和收入分配秩序。在清费立税的基础上，通过规范收入分配方式和收入分配秩序，合理确定内外资企业的税负水平必然会增强税制对外资的吸引力。税与费都是国家财政收入的重要形式，但相对而言，收费具有随意性、间断性的特征，过多的收费势必降低外资对我国税制的信任度。因此，清费立税是对“费挤税”、“费大于税”现象进行综合治理，规范收入分配，真正减轻内外资企业负担水平的根本出路。具体而言，就是在对现行的收费项目进行清理的基础上，通过取缔、规范、改革等措施，建立适应社会主义市场经济发展需要的以税收为主、少量必要的规费为辅的财政收入运行机制，既增强税制对外资的吸引力，又获得外资对我国税制的认可与信任。