摘要：在县乡财政收入中非税收入占有很大的比重,税源不足、政府各部门各环节本位利益的驱动、监督机制不健全是县乡非税收入膨胀的主要成因。县乡非税收入过度膨胀带来很多的负面消极影响,对县乡非税收入实施规范化管理,改革可以考虑采用“三而二,二而一”的归并方案。

　　关键词：县乡;非税;膨胀

　　县乡非税收入是指县乡政府税收以外的财政收入,是县乡政府通过收费、征收基金和附加、罚款以及其他方式筹集的用于履行县乡政府职能的收入。该收入由县本级预算内的非税收入、预算外非税收入和乡镇的预算内的非税收入、预算外非税收入和自筹资金收入构成。

　　一、县乡财政非税收入规模分析

　　关于县乡财政预算外收入的规模,国内目前还未有完整的全国性财政数据公布。据贾康等人的估计,县乡政府预算外收入加体制外收入大致与税收收入相当。周业安的调查资料也显示,县乡级政府的非税收入比重非常可观,平均能达到财政收入的20%左右,但据调查者推算,根据被调查单位预算员的普遍意见,实际非税收入水平大约要在原有基础上增加50%-60%,按照这一估计,县乡政府的非税收入水平基本和贾康等人的数据相当。

　　财政支出的性质大都是“有去无回”的,具有强制性、无偿性和固定性的税收才是与其相对应的,而缺乏稳定性和可靠性的规范化收费,不可能成为财政支出的主要资金来源。在成熟的市场经济国家,财政收入结构也是以税收为主,辅以少量的收费。另外,根据公共财政理论,税收是政府保证公共产品供给的主要收入形式,而非税收入是部分准公共产品筹资的辅助形式。因此,非税收入在各国的财政收入中只占很小的一部分。一般说来,各国地方政府的非税收入一般比全国的非税比重略高。按照这一比例衡量,我国县乡非税收入比美国、德国等市场经济发达的国家高30多个百分点。非税收入比重过大,已形成对税基的侵蚀,县乡政府可支配财力结构严重失衡。

　　二、县乡非税收入过度膨胀成因

　　(一)税收不足是县乡非税收入膨胀的主要原因

　　衡量县乡税收的规模涉及到复杂的经济关系和财政关系,因此需要建立相应的指标体系,从不同角度反映地方税收入规模及税负水平,以便于进行比较研究。本文主要通过县乡税收占GDP的比重、县乡税收占县乡财政支出的比重来分析县乡税收不足的问题。地方税收入占GDP的比重可以明确反映出地方税整体规模情况。从1996-2001年,县乡税收占GDP的比重均低于4%,2005年最高也仅为4.83%,而我国税收占GDP的比重最高时为16.83%,比县乡高出将近4倍。从国际上比较,世界上最富的10国的比重平均为28.8%,最穷的10国的比重平均为12.2%,而我国县乡税收入占GDP的平均比重尚不到最穷国平均值的1/3。地方税收入占财政支出的比重可以明确反映出地方税在地方财政支出中的地位,以及地方税在保障地方政府职能中的作用。这说明作为最重要、最稳定的收入来源的县乡税收在县乡财政支出中作用有限,无法满足财政支出需求,进而不能有效保障县乡政府履行职能的需求。

　　(二)县乡非税收入膨胀的主观动因

　　税收不光是统一征收,也是统筹使用,而非税收入通常是收支挂钩,部门所有。目前,收费资金收支挂钩大致有两种形式:一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后,财政部门扣除一定的比例,分批返还给收费主体,收得越多、返还得越多;二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。税收纳入预决算管理,而大部分收费不纳入预算。大部分非税收入很容易被随意支配和使用。即能够自收自支,收费项目的多少和收费数额的大小便同各部门的利益挂上了钩,其收费的积极性自然会越来越高。另外,县乡官员的升迁往往取决于上一级政府对其“政绩”的考核。为了仕途的发展,县乡官员往往努力完成或超额完成上级的指标,甚至不惜牺牲长远利益。

　　(三)县乡非税收入膨胀的外部动因

　　在市场经济发达的国家,财政的民主监督主要是通过赋予纳税人以投票权来实现的,奥茨、布鲁克和波米尔等人的实证结果表明,有没有公民投票权是地方政府是否有效的关键。这里的投票权包括“以手投票”和“以脚投票”两种形式,“以手投票”意味着居民按对地方政府收支满意或不满意的评判,投票赞成或不赞成地方政府官员当选或地方政府预算;“以脚投票”意味着居民按对地方政府收支满意或不满意的评判而决定继续居住该地方政府所管辖区域或迁徙。

　　在我国县乡的现实当中,无论是纳税人的用手投票权,还是用脚投票权都缺乏有效的实现机制。一方面,虽然县乡人代会拥有对县乡政府预决算的监督权,但实际的监督效果是不太理想的。因为在县乡人大代表的选举过程中,政府往往有着过大的影响力,结果县乡政府领导人往往也就是人大代表,这样就难以形成真正反映纳税人利益的县乡人代会对政府的监督。另一方面,由于多种历史和现实的复杂原因,如户籍制度,土地制度,社会保障制度,接受教育水平,城乡差别等等,总体来说,县乡居民自由迁徙成本十分高昂,尤其是农民,他们自由迁徙是行不通的。因此,县乡居民没有可能通过以脚投票的方式来监督和制约县乡财政收支。可见,以手投票或以脚投票这两种监督和制约县乡收支的制度资源在我国基本失去了效用(张金艳,2003)。在这种情况下,对县乡政府财政收支的约束只有来自政府内部的约束。对县乡财政的监管上级政府往往通过颁发文件、派人检查等方式和以追究县、乡镇政府主要领导人责任的惩罚性措施来规范县乡收支,但往往对事不对人,重外部轻内部,重事后轻事前事中,导致屡查屡犯,缺乏威慑力。这一财政监督机制不健全的外部环境,自然助长了县乡政府筹资的随意性,在扩大收入的内在压力和动力下,造成了县乡非税收入的膨胀。

　　三、县乡非税收入过度膨胀的危害

　　(一)损坏了政府形象,败坏了社会风气

　　大部分非税不纳入预算管理,支出去向脱离了县乡人民代表大会的监督,各类腐败现象也就有了土壤和温床。如乡镇政府用来盖楼堂馆所,买高级轿车,配置移动电话,发奖金的钱,以及村干部用来大吃大喝和请客送礼的钱,几乎全部来自收费和罚款资金。农民曾这样描述基层干部形象,“千只手、万只手,都向农民来伸手&rdquo1473“几十顶大盖帽,欺负一顶旧草帽&rdquo1473有的农民还把应交纳的税费称为苛捐杂税。出于县乡政府部门自立原则的乱收费使得政府的行为越来越像唯利是图的企业,而不是处理公共事务的权力机构。上述问题的存在严重损害了县乡党组织和人民政府的形象,县乡党组织和人民政府是直接联系广大人民群众的基层党组织和人民政府,损害了县乡党组织和人民政府的形象,也就损害了整个党组织和人民政府的形象。

　　(二)影响了县乡经济的增长速度

　　经济学理论认为,税负高低与经济增长有着极其密切的关系,高税对经济增长具有抑制作用?,低税则有利于经济增长。就县乡财政而言,政府非税收入已与税收作用相当,因而县乡居民的税赋负担应加上政府部门及事业单位等的收费。县乡消费、投资不足有很大一块是由于税赋负担过重的原因,所以税赋负担的降低,主要是针对收费这一块,必须对现今的各项收费项目进行全面清理整顿。所以取消各种不合理收费可大大增强县乡居民的可支配收入,增强县乡居民对耐用消费品及日常生活用品的消费能力,最终拉动县域经济增长。

　　(三)拉大了不同地区县乡财政收入的差距

　　2002年我国共有2 860个县市区,亿元县643个,赤字县706个,财政补贴县914个。亿元县主要集中在东部地区,主要因为这一地区县乡经济发达,财政实力较强,而西部地区县乡经济落后,县乡财力不足,因此财政赤字旗县所占的比重最高(姜华等,2005)。在一个省乃至一个市的内部,地区的差异也同样明显。虽然非税收入不是导致地区差距拉大的唯一因素,但无疑是一个重要的原因。因为非税收入能够被县乡自己掌握而不受与上级财政分成的影响,而富裕地区此项收入比贫穷地区的收入要多得多。

　　综上所述,我国县乡非税收入占县乡财政收入的比重应该在50%-60%左右。县乡非税收入过度膨胀带来很多的负面消极影响,因此要对县乡非税收入实施规范化管理改革。

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