摘 要：自2005年小额贷款公司在我国试点以来，小额贷款公司在我国得到了一定的发展，在弥补我国金融体系的缺陷、促进经济发展方面发挥了重要的作用。但是，机构性质定位、监管以及小额贷款公司自身管理经验的不足将阻碍其进一步发展。为更好地促进小额贷款公司的持续发展，本文总结了国际上小额信贷组织发展的经验启示，结合我国经济金融的具体特点，提出了相关对策。

　　关键词：小额贷款公司；持续发展；问题；对策

　　2005年8月，我国正式决定在民间融资比较活跃的山西、四川、陕西、贵州和内蒙古5个省、自治区进行小额贷款公司的试点。为了规范小额贷款公司的发展，银监会、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》规定，小额贷款公司是指由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司属于企业法人性质，有独立的法人财产，享有法人财产权，并以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。

　　目前，我国小额贷款公司在“只贷不存”的政策指导下，坚持“小额、分散”的原则向农户、个体工商户及微型企业发放贷款。小额贷款公司的信贷业务具有机制灵活、手续简便、放款速度快等特点，在解决中小企业融资难、规范民间借贷、促进中小企业发展中起到了重要的作用。然而，小额贷款公司在机构定位、监管体制、经营管理等方面存在的问题却可能影响其进一步持续发展。

　　一、小额贷款公司可持续发展面临的问题

　　（一）小额贷款公司的机构性质定位不明晰，无法享受金融企业普惠待遇。从试点之初，小额贷款公司就面临着属普通企业、还是特殊金融机构的机构性质定位不明晰的尴尬。根据《指导意见》规定，小额贷款公司是经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司，其设立、经营、监管和终止受《公司法》的约束。从这个角度看，小额贷款公司具有普通企业的性质。根据《指导意见》中对小额贷款公司主要经营贷款业务的规定，小额贷款公司的业务又具有金融业务的性质，不完全适用《公司法》。这就使得小额贷款公司成为依照《公司法》经营金融产品的公司。小额贷款公司的业务较好地弥补了传统金融机构的不足，在经济发展过程中扮演着重要的角色，而这种尴尬的机构性质定位却使得其不能像其他金融机构一样享受金融企业普惠待遇。比如，在税收政策上，目前小额贷款公司按照普通工商企业的标准缴纳营业税和企业所得税，而不能像一般金融机构一样享受税收优惠政策。由于小额贷款公司不是金融机构，无法获得人民银行再贷款的支持。从商业银行融入资金时，即使商业银行同意贷款，也只是按照一般工商企业贷款利率执行，享受不到在同业拆借基础上加点执行的待遇。这种较高的融资成本，显然不利于处于起步阶段的小额贷款公司的发展。

　　（二）缺乏与小额贷款公司相匹配的法律法规。我国在发展小额贷款公司的同时，相应的法规规章未同步出台，现有的相关法律法规制度不能完全满足小额贷款公司发展的需求。虽然银监会、中国人民银行联合制定了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，对小额贷款公司的设立、经营、监管和终止条件做了相关的规定，但并没有从内容上真正明确小额贷款公司的地位作用、权利和义务。如前所述，小额贷款公司经营小额贷款业务不吸收公众存款，其设立、经营、监管和终止受《公司法》的约束，不适用《商业银行法》。然而，由于小额贷款公司经营的贷款业务本质上是一种金融行为，因此，小额贷款公司的业务又不完全适用《公司法》。同时由于小额贷款公司业务经营范围的局限性，其经营特点既不同于普通企业，又有别于金融企业，风险防范和抵御能力相对其他金融机构来说明显较弱，又不完全适用《商业银行法》。可见，目前我国缺乏小额贷款公司业务经营、监管等方面专门的法律法规依据，没有从法律法规制度层面为小额贷款公司的持续发展提供支持。

　　（三）小额贷款公司的资金来源、信贷产品单一，制约了业务的持续发展。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司只发放贷款，不吸收公众存款，其主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两家银行业金融机构的融入资金，且从银行业金融机构获得融入资金的余额不得超过资本净额的50%。由于小额贷款公司的贷款业务具有“小额、分散”的特点，业务中资金贷放速度要快于资金回收速度，因此，对流动资金有较大的需求。而《指导意见》中有关小额贷款公司“只贷不存”以及主要资金来源的规定，显然使得小额贷款公司陷入流动性困境，导致小额贷款公司后续资金不足，不能有效满足小额信贷市场需求，散失市场发展机遇，限制其可持续发展。资金来源的单一性可能带来的另一负面影响是，在利益的驱使下，小额贷款公司很可能利用非法集资等手段募集资本，影响金融市场的稳定。

　　另外，大多数小额贷款公司目前采用的还是传统的抵押、质押担保模式，这就要求借款人要以自己的财产进行抵押，或找其他有经济实力的人担保。而那些自有资产较少且没有什么社会关系的借款人将不能享受小额信贷服务。小额贷款公司单一的信贷产品，将制约其盈利水平，不利于其业务的持续发展。

　　（四）小额贷款公司的业务具有较大的操作风险，风险防范任务艰巨。《巴塞尔协议》中将操作风险定义为，因操作流程不完善、人为过失、系统故障或失误及外部事件造成损失的风险。主要表现为人员因素中的操作失误、违法行为、越权行为和流程因素中的流程执行不严格。现代信贷业务的技术性、专业性较强，对信贷工作人员的专业素质、职业道德，以及管理人员的管理能力提出了较高的要求。目前，从我国小额贷款公司的人员构成上看，高层管理人员普遍缺乏金融从业背景和专业的管理经验；大部分具体工作人员未从事过金融业务，从业人员的专业技能弱、业务知识欠缺、风险意识不强，极易产生操作风险。小额贷款公司“小额、分散”业务原则下呈现的“额度小、期限短”的业务特点，加大了小额贷款公司的业务操作风险。由于小额贷款公司在我国成立发展的时间不长，许多公司的内部控制制度还不完善，尚未设立专门的风险管理岗位和配备相应的人员对公司进行风险控制管理，风险防范也只停留在规章制度的字面上。如果公司贷款担保难以保证，经营人员风险意识不强，信贷“三查”执行不到位，资产保全措施不得力，公司的风险隐患就较大，风险防范任务艰巨。

　　（五）小额贷款公司的监管主体不明，容易出现监管“真空”。《指导意见》规定，凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。《指导意见》虽然强调了小额贷款公司的成立必须要有一个主管部门，但是并没有明确小额贷款公司的监管主体和监管职责。因此，在小额贷款公司的具体业务监管过程中常存在着监管主体不明的现象。现实中，常常是地方政府金融办、人民银行、银监会和工商局等部门共同对小额贷款公司进行监管，而监管职责又不清晰，因此在具体业务监管过程中很容易出现监管漏洞，甚至存在监管“真空”现象。此外，由于目前还没有统一的有关小额贷款公司监管方面的法律法规，地方金融办不具有行政主体资格，不能对小额贷款公司进行行政处罚，容易使监管流于形式化。

　　二、促进小额贷款公司可持续发展的对策

　　（一）加大政策扶持力度，使小额贷款公司在起步阶段能稳步发展。小额贷款公司“只贷不存”的业务特点以及特殊的机构性质决定了小额贷款公司的发展需要更多的政策支持。因此，为促进小额贷款公司的持续发展，充分发挥其弥补传统金融机构和经济促进功能，各级政府要加强对小额贷款公司的政策扶持力度。各级政府应结合本地经济发展的需求，从政策服务、税收优惠、风险补偿等方面研究适合本地的具体扶持政策。

　　在政策服务上，建议以征信系统为基础，建立完善的征信体系，为小额贷款公司的发展提供信息支持。小额贷款公司处于业务发展的初期，受多种因素的制约，还没接入人民银行的征信系统。缺乏征信系统的支撑。目前小额贷款公司不能通过征信系统快速、准确地查询借款人的信用状况、他行贷款、异地贷款和担保情况等信息，增加了信贷决策风险。同样，人民银行也不能及时将小额贷款公司经营业务过程中收集的有关借款人的信息资料纳入征信系统。因此，建议在政府相关部门的组织下，以人民银行的征信系统为基础，联合其他相关金融机构建立完善的征信信息查询平台，为小额贷款公司业务的持续发展提供征信信息的保障。

　　此外，在税收优惠方面，可以考虑在小额贷款公司成立之初，给予其一定期限的税收减免优惠政策，待其发展稳定后再全额纳税；对于小额贷款公司涉及小企业贷款、“三农”贷款的业务，政府及相关部门可以考虑予以一定的风险补偿，可以采取对农民专业合作组织贷款给予一定的财政贴息，降低小额贷款公司抵押质押评估费和公证费的费率等优惠措施。

　　（二）完善法律体系建设，明确市场定位。为更好的规范和引导我国小额贷款组织健康持续的发展，建议尽快完善与小额贷款公司相关的法律规章。建议把小额贷款公司纳入金融企业范畴，从法律层面明确小额贷款公司的机构性质和作用，使其与其他金融企业处于同等的地位，为其发展提供法律保障。其次，监管主体可以针对小额贷款公司的经营特点，出台小额贷款公司管理办法，为小额贷款公司的发展和管理提供相对统一规范的依据，有效解决小额贷款公司市场准入、市场退出、日常监管等一系列问题，有效降低小额贷款公司的法律风险。最后，还应协调新增的、与小额贷款公司相关的法律和地方性法规与已有法律法规之间的一致性。使小额贷款公司的放贷等经济行为既符合民事法律行为构成，又符合金融管理秩序的相关规定。

　　（三）拓宽融资渠道，创新信贷产品和服务，实现持续盈利。《指导意见》中对小额贷款公司融资机构的个数和融资额度的双重限制，虽然对小额贷款公司的风险传导具有一定的防范作用，但是不利于小额贷款公司的可持续发展。为改变这一状况，相关部门应制定“正向激励”机制，拓宽小额贷款公司的融资渠道，为小额贷款公司的可持续发展提供资金保障。例如：对依法合规经营、没有不良信用记录，且赢利能力较强的小额贷款公司，经考核评价后允许其增资扩股或提高其向银行等金融机构的融资比例；还可以借鉴国际上一些成功的小额贷款机构的融资经验，利用来自国际组织或国家政策性银行的批发性贷款，建立小额信贷基金，为小额贷款公司融资提供保障。

　　目前，小额贷款公司主要以为农业发展和微型企业提供小额信贷业务为主。为实现公司的持续发展，小额贷款公司还应在现有制度范围内不断创新信贷产品和服务。这就要求小额贷款公司在信贷调查上做足“功课”，充分了解现实和潜在借款人的资信状况，如资产、信誉、经营能力、发展前景等，经济交往和生活交往对象情况，是否有不良记录等，在风险可控范围内，应积极开发各种符合农业发展特点、适合中小企业发展需求的信贷产品，可以根据不同情形采取不同形式的担保贷款或信用贷款、组合贷款，以提高自我生存能力。此外，小额贷款公司还应不断创新服务内容，如以自身为载体，为民间借贷双方提供信息沟通平台，更好的发挥民间借贷的规范作用。

　　（四）加强人才、制度建设，完善小额贷款公司持续发展。小额贷款公司的业务特点决定了其是个知识密集型的服务业，人才是小额信贷业务发展的灵魂。为更好的实现小额贷款公司的持续发展，必须加强人才建设。一方面，公司应加强对员工的培训，可以组织内部交流、外出学习等多种培训方式，对员工进行业务及职业道德的教育培训，以提高员工的业务操作技能，严守职业操守，降低道德风险。另一方面，随着公司的发展，逐步引进具有专业经验的高素质人才，以提高管理水平，加强对信贷风险的控制。

　　防范操作风险的另一个措施是建立完善的内控机制。由于小额贷款公司在我国发展的历史还不是很久，相关的内部管理、风险控制等制度的建设还不是很完善，不能较好的规范业务操作，难以有效的防范资金风险。因此，小额贷款公司应建立一套科学有效的决策机制，建立健全贷款管理、风险控制等制度，制定严密的信贷操作流程，并建立相应的监督机制，确保制度得到有效执行。在风险控制方面，除了加强对制度的建设，小额贷款公司还可以考虑结合自身业务的特点，选择相关的指标，运用风险评估技术，建立风险预警系统。风险预警系统建立后，可以通过对风险预警系统中的相关指标进行计算和比较，较早的发现自身的风险，并尽快采取防范措施，使公司风险降到最低。随着经济形势的变化以及公司业务的发展，还应不断修正风险预警系统中的相关指标，使风险预警系统更具科学性，从而充分保证小额贷款公司的持续发展。

　　（五）构建科学的监管体系，促进小额贷款公司持续稳健发展。在政府的主导下，各相关部门应相互配合，构建科学的监管体系，为小额贷款公司持续稳健发展提供保障。首先，应明确主要监管主体以及监管职责，督促监管主体建立有针对性的监管制度。鉴于其金融业务性质和规模小、抗风险能力弱的特点，应建立银监会分支机构负责市场准入、合规监管、市场退出管理。人民银行分支机构负责窗口指导和信贷总量、利率监测，地方政府建立风险处置基金，金融办参与风险管理，出现风险时负责风险处置，形成三者各负其责，又相互补充的监管体系。其次，建立监管信息共享机制，建立信息共享平台，共同对对小额贷款公司进行动态监测，并相互及时通报信息，及时识别、预警和防范小额贷款公司经营中产生的各类风险。

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