摘要：土地草牧场流转是优化土地资源，提高土地利用效率，改善农村经济发展状况的主要途径。土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动，才能真正体现土地生产要素的性质。所以，土地流转是必然趋势。本文通过对内蒙古农村土地牧区草牧场流转的主要流转因素及土地草牧场流转中存在的问题进行了具体分析，进而提出正确引导和规范土地、草牧场流转，健全土地、草牧场流转市场的建议。

　　关键词：农村土地 牧区草牧场 流转 承包经营权

　　我国土地制度经历了两次重要的创新：第一次是1950年以后的土地改革，其主要贡献是废除了封建土地所有制，土地归为公有；第二次是党的十一届三中全会以后，规定在不改变土地集体所有的前提下实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。

　　一、内蒙古农村牧区土地流转的主要影响因素

　　（一）农村牧区劳动力转移对土地草牧场流转的影响

　　土地经营权流转是农村劳动力转移之后所必然出现的现象。2007年内蒙古农村劳动力转移人数为248.67万人，2008年为255.25万，比2007年增加6.58万人，这说明农村劳动力转移与土地流转是呈正比的。从另一个方面讲，内蒙古工业和城市产业规模小，就业环境不宽松，吸纳农村劳动力的能力有限，农民进城还存在许多困难与问题；许多农民文化素质低，转移就业能力较差，要想在城里打工取得比经营土地更好的效益存在很大困难。多数农民仍然一边务农，一边打零工维持生计。农民转移就业能力差仍是制约全区土地流转的重要因素。

　　（二）农产品价格变动和农业比较效益变化对土地流转的影响

　　继2003年农村税费改革大量农民回村种地后，内蒙古土地流转速度近4年趋缓，年均不足10%，主要原因是农产品价格上涨，国家对种粮农民的各项补贴政策逐年加大，农业生产的比较效益提高，农民回乡种地的积极性高涨。个别地区土地流转下降，农村劳动力出现了回流现象。

　　（三）农民收入水平及构成变化对土地流转的影响

　　从调查情况看，内蒙古农民通过流转土地，一般每亩每年可以获得80-500元不等的租金收入，土地流转收入甚至高于自己传统作物耕种收入。此外，外出打工农民通过土地流转，实现了土地承包权与经营权的分离，解决了后顾之忧，可以放心地从事二三产业，从而增加收入。

　　农用土地不断的升温，土地流转面积逐年增加，转包、出租土地费用由受让双方自行商定，土地流转使双方获得了更多收益，实现了双赢，从而增强了农牧民的稳定感，开辟了新的收入来源，改善了家庭经济状况，有利于使农民尽快富裕起来。

　　二、内蒙古农村牧区土地流转中存在的问题

　　内蒙古农村牧区土地流转从总体上看是平稳健康的，但随着流转规模的扩大、速度的加快、流转对象和利益关系的多元化，也出现了一些值得关注的问题。

　　（一）认识上的误区制约着农村牧区土地经营权流转

　　目前仍有部分群众对土地承包经营权流转在认识上存在误区，主要表现为“三怕”：农牧民怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障”，因此外出打工后，宁愿把土地私自交给亲属种也不愿办正规手续转包出去；部分企业怕政策不稳，丧失土地承包租赁权，不敢大胆投入承租；部分私人业主和承包企业怕市场前景不佳，承包无效益，不敢大规模租赁。

　　（二）社会保障不到位阻碍农村牧区土地经营权的流转

　　在广大的农村牧区，农牧民看病、上学、住房等仍维系在土地上，土地仍然是农牧民生活保障的最后一道防线。广大农村牧区社会化养老保险的惠及面尚显薄弱，全区除了鄂尔多斯市、阿拉善盟等财政相对充裕、人口稀少的地区全面开展了农村牧区养老保险外，其他盟市均未开展。在农村牧区社会保障体系很不完善的情况下，土地承包的福利性势必会弱化流转的积极性。

　　（三）组织引导缺失限制着农村牧区土地经营权流转

　　当前，内蒙古的土地流转仍处于较低层次，流转范围较窄，规模较小。由于受到种种因素的制约，土地流转市场还不完善，流转形式以转包和出租为主，2008年度转包面积达到总流转面积的71.19%、出租面积达到总流转面积的11.85%.流转的形式比较单一，流转的范围比较狭窄，主要在邻里和亲戚之间进行。从总体上看，土地的流转大多还处于自发流转阶段。据调查，内蒙古农牧民自发流转土地面积占总承包面积的80.48%，其中有组织的流转仅为19.52%，总体上看规模化流转效果不够明显。

　　（四）流转管理挫伤了农牧民土地经营权流转的积极性

　　目前内蒙古绝大多数旗县和乡镇没有建立完善的土地流转管理机构，缺乏对流转土地的有效管理和引导，土地流转双方未能按照一定的程序履行必要的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系。就全区而言，采取“口头协议”的方式进行私下流转，而导致的纠纷越来越多。即使有书面协议，条款也不够规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附作物的处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定。

　　（五）有法不依违背政策的现象时有发生，影响了土地的有序流转

　　有的地方不顾条件盲目对土地流转下指标、定任务；有的经营主体长时间、大面积租赁农牧民承包土地后再实行对外租赁经营，留下了隐患；有的地方以发展地方经济为名，将流转耕地“非农化”“非粮化”，供租赁企业选择，还有的以发展设施农业、观光农业、休闲农业等名义违法搞非农建设等。

　　（六）在流转过程中经常引发矛盾和纠纷

　　在土地草牧场流转中发现个别企业或个人由于种种原因，不能及时兑现给农牧民土地草牧场流转收益，常引发矛盾和纠纷。土地草牧场流转后，企业和个人都在谋求利益最大化，造成土地草牧场近乎掠夺式经营、影响整体地力培肥及提高。

　　三、引导和规范土地草牧场流转、健全土地草牧场流转市场

　　加快农村牧区土地草牧场流转是提高土地草牧场集约化使用、推进农牧业产业化经营、加快小城镇建设、增加农牧民收入的有效途径，是解决“三农”问题的现实选择。结合牧场实际，我们认为应加快土地草牧场流转进程，提高土地草牧场流转质量，进一步完善农村牧区土地草牧场承包档案，依法推进土地草牧场承包经营权流转，同时加强集体组织机动地发包程序的公开民主管理，具体提出以下几点建议：

　　（一）转变农牧民思想观念、提高农牧民流转土地草牧场的积极性

　　让农牧民意识到土地草牧场流转的重要性，是加快土地草牧场流转的前提。因此，要充分利用种种行之有效的形式广泛宣传土地草牧场流转的意义，引导农牧民增强流转土地草牧场的自觉性。要大力宣传《土地承包法》、《合同法》以及《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神和相关的政策法规，教育广大农牧民和基层干部知法、懂法、用法。用身边的事教育身边人，使农牧民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

　　（二）加强治理作为根本、规范农村牧区土地草牧场流转行为

　　一方面，要加强土地草牧场转出方的治理。对农牧户自发的土地草牧场流转行为，要教育引导农牧户签订书面流转协议、合同，并报所属村集体经济组织备案。要规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为，不得以任何名义强迫农牧户流转土地，也不得阻挠农牧户自愿合理地流转土地。另一方面，要加强土地转入方的治理。为防止改变土地性质用途，在已流转的农村土地上，若出现改变土地性质用途的行为，受让方将不得再进行流转。同时，加大对生态环境的建设力度，引导企业及开发商在搞经济建设的同时，进行植树造林，保护生态环境。

　　（三）加快劳务经济发展作为重中之重，拓宽农村牧区土地草牧场流转的空间

　　要拓宽劳务输出渠道，为农牧民外出就业创造条件。要加强对农村牧区劳动力的技术培训，搞好信息服务，政策服务，法律服务和组织管理，为农村牧区劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件，让大量的农村牧区劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村牧区人口离开土地，离开农村牧区，向城市转移，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。

　　（四）为农村牧区土地流转营造良好的环境

　　1.建立健全组织体系。把土地草牧场流转工作纳入旗区、乡镇两级政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合、协调、统一领导当地土地草牧场流转工作。

　　2.积极发展市场中介组织。要注重发展农村牧区土地草牧场流转的中介组织，使土地草牧场流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地草牧场流转的健康运行。

　　3.认真解决土地草牧场纠纷。土地草牧场纠纷是农牧民土地草牧场流转后的遗留问题，假如解决不到位，势必影响农牧民的积极性，从而影响整个土地草牧场流转工作。针对农村牧区土地草牧场纠纷的实际，旗区、乡镇两级应建立强有力的专门仲裁机构，着力解决土地纠纷工作，化解矛盾，理顺情绪，排除隐患。

　　4.健全农村牧区社会保障机制。要加强以养老保险为主的农村牧区社会保障体系建设，把长期以来农牧民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解决农牧民的后顾之忧，使农牧民放心走出去，进而为土地流转创造良好条件。

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